1 Introdução

Como fomentar a participação e a colaboração em processos que envolvem o patrimônio histórico e cultural e a construção de memórias coletivas? Como este processo de construção coletiva perpassa as políticas públicas visando à participação e à colaboração nas cidades pequenas? Para analisar essa complexidade e diversidade, parte-se da abordagem relacional dos principais atores e de suas redes de interdependência. Nas cidades pequenas, existe uma intricada teia social denominada capital social formada por redes de comunicação informais, mais flexíveis e ágeis, desburocratizando os processos de decisão e os contatos entre os agentes culturais na formulação e implantação de políticas públicas (ABRAMOVAY, 1999). Assim, são de interesse os conjuntos urbanos em cidades pequenas tombados pelo IPHAN após a Constituição de 1988, quando se atribuiu competência aos municípios para atuarem de forma autônoma nas questões de preservação do patrimônio de relevância local e se introduziu uma formulação mais avançada no que se refere às políticas urbanas. Dos 44 conjuntos urbanos tombados pelo IPHAN depois da Constituição de 1988, apenas três cidades pequenas implantaram políticas municipais de preservação do patrimônio cultural (lei municipal de proteção ao patrimônio cultural e instâncias participativas, como conselho municipal de cultura), segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais, Suplemento de Cultura (IBGE, 2014): Antônio Prado (RS), Corumbá de Goiás (GO) e São Félix (BA), conforme Fig. 1. A valorização do potencial das pequenas cidades pelo IPHAN tem relação com as iniciativas de valorização do patrimônio cultural, justamente porque, nessas cidades, os conjuntos arquitetônicos permanecerem devido à estagnação econômica e ao ritmo de crescimento demográfico mais lento.

Para fins de análise, utilizar-se-á o conceito de ator e agente na perspectiva de Méo e Buléon (2007). Para os autores, na prática socioespacial o ator é aquele que age reflexivamente, que é dotado de competências, tem poder, elabora estratégias e discursos. Por exemplo, o prefeito, o presidente de um conselho, o chefe de uma empresa, etc. O ator pode ser um indivíduo, mas também uma coletividade, uma organização, cujas ações têm maior alcance do que as de um ator individual. No caso desta pesquisa, analisaremos os atores como organizações, ou seja, analisaremos como elas surgem, se desenvolvem e funcionam em um padrão de auto-organização social que vai além de intenções conscientes dos indivíduos envolvidos. As organizações são instituições formais e representam o que Uphoff (2003) chama de capital social estrutural. Mas, para uma instituição formal ser efetiva e eficiente, ela precisa ter capital social cognitivo, níveis de confiança e cooperação, valores intrínsecos às regras informais que balizam as ações coletivas. Esses arranjos institucionais são a materialização do capital social.

Partindo destes parâmetros, adotou-se a perspectiva de estudos de caso múltiplos (YIN, 2001) por possibilitar conclusões analíticas mais contundentes, o que se adequa melhor aos propósitos deste artigo, buscando a não generalização dos resultados, mas sim a compreensão e interpretação mais profundas dos fatos e fenômenos. Foram analisadas uma ampla variedade de evidências como documentos (políticas públicas implementadas, legislação, programas etc.), entrevistas¹ (não diretivas com perguntas relacionadas às organizações formais que tiveram papel ativo nas políticas de preservação) e observações in loco, visando compreender de forma abrangente os principais atores e seus discursos no âmbito local, os quais acabam determinando as ações implementadas na área de patrimônio cultural. Os resultados coletados foram confrontados com pesquisas já realizadas no âmbito acadêmico que contribuem com a análise sobre o patrimônio cultural nas cidades estudadas. Assim, as entrevistas, os documentos e as observações in loco permitem a triangulação sustentada por mais de uma fonte de evidência.

As três cidades (ver Fig. 2) possuem históricos de ocupação do território diferentes, grande diversidade de dinâmicas urbanas, contradições e desigualdades produzidas pela sociedade capitalista. A cidade de Antônio Prado², no Rio Grande do Sul, com 13.306 habitantes (IBGE, 2017), foi inscrita no Livro Tombo Histórico em 1990, tendo sido a Casa da Neni tombada ainda em 1983. O conjunto urbano é formado por 48 edificações, na sua maioria em madeira, que remetem à cultura da imigração italiana no sul do Brasil, que iniciou a ocupação desse território a partir de 1875. A cidade de Corumbá de Goiás, em Goiás, está localizada numa das regiões mais ricas em hidrografia do Estado e constitui o menor contingente populacional dessas três cidades, com apenas 11.024 habitantes (IBGE, 2017). Explorada pelos Bandeirantes a partir de 1731, constitui-se em um importante entreposto comercial da Província de Goiás em função da exploração aurífera fluvial. Foi tombada em 2004 como conjunto urbano, que é constituído pela Igreja Matriz de Nossa Senhora da Penha de França e pelos bens edificados que a envolvem. Já a cidade de São Félix, na Bahia, com 15.272 habitantes (IBGE, 2017), foi tombada em 2010 como conjunto urbano e paisagístico e, dentre as três cidades, possui um histórico de ocupação mais antigo, que remonta aos primórdios da colonização do Brasil. Terra de Castro Alves, São Félix se inseriu na história econômica do Brasil com a exploração da madeira, depois com a produção da cana-de-açúcar e, no século XVIII, como um importante terminal terrestre e fluvial, culminando, no século XIX, com a exportação de fumo.

Esse breve quadro histórico combina-se com diferentes atores, escalas, gerando políticas públicas de preservação com melhores ou piores resultados.

2 Redes, atores e governança

Com o objetivo de compreender como diferentes atores influenciam a formulação e a implementação de políticas adota-se a noção de rede na abordagem conhecida como perspectiva orientada aos atores proposta por Norman Long e Jan Douwe van der Ploeg da escola de Wageningen na Holanda (LONG; PLOEG, 2011). A perspectiva orientada aos atores parte do pressuposto de que muitas mudanças estruturais resultam de “forças externas”, como o Estado. Porém, é na experiência construída na vida cotidiana que se avaliam “as maneiras intrincadas e variadas em que velhas e novas formas de produção, consumo, sustento e identidade se entrelaçam e geram modelos heterogêneos de mudança econômica e cultural” (LONG, 2007, p. 39 apud SCHMITT, 2011, p. 92). Insere-se numa perspectiva construtivista que, conforme Paulo Freire (1987), envolve o “fazer com” as pessoas da comunidade e fortalecer as instituições e os atores.

Os atores estão associados à capacidade humana de conhecer e atuar e materializam-se por meio de pontos nodais de interpretação e interação. Já as redes mobilizam relações, recursos e significados e promovem a interconexão entre diferentes mundos e formas de conhecimento, transcendendo domínios institucionais específicos e interligando uma grande diversidade de arenas, pois “é na confluência entre essas múltiplas realidades, e através de processos de luta, negociação e acomodação, em diferentes campos de batalha, que se constrói o desenvolvimento” (SCHMITT, 2011, p. 92).

Putnam (1996) considera que a confiança entre os atores é de extrema importância no desenvolvimento de ações coletivas. Esse afirma que confiança, engajamento cívico, normas de reciprocidade e redes de interações sociais cumprem a função de facilitar o surgimento de ações coordenadas e, portanto, de incrementar a eficiência de determinada comunidade, contribuindo para o desenvolvimento. O capital social, por fomentar a confiança, estimula a cooperação em prol da ação coletiva, favorecendo a resolução de problemas. Na perspectiva orientada para o ator, por meio da sua agência, esse intervém nos processos de desenvolvimento, não sendo apenas um receptor de políticas públicas. A noção de agência, para Long (2007 apud GONZÁLEZ et al., 2014), atribui ao ator a capacidade de processar a experiência social e desenhar maneiras de lutar com a vida, ainda sob as formas mais extremas de coerção. Dentro dos limites de informação, incertezas e outras restrições, os atores sociais têm “capacidade de saber” e “capacidade de atuar” (LONG, 2007, p. 48 apud GONZÁLEZ, et al., 2014, p. 108). Capital social é rede social na perspectiva de Franco, entendida como “múltiplos caminhos existentes entre indivíduos e grupos [...] configuração móvel das conexões internas de um corpo coletivo de seres humanos” (2004, s.p.). Como conceito político, reflete os padrões de organização e a forma como regula sua vida em sociedade os quais dependem de estímulos externos e internos e interações como um fenômeno sistêmico, uma vez que “o conceito de capital social só pode surgir (e só faz sentido) quando encaramos o desenvolvimento como local, produzido por comunidades” (FRANCO, 2004, s.p.).

Para compreender melhor o dinamismo e as eventuais diferenças das interações (estrutura das relações) entre os atores é que a abordagem de redes como forma de análise será adotada. Uma rede é formada por um conjunto de atores, os quais podem ser indivíduos ou organizações que estabelecem tipos específicos de conexões uns com os outros. A composição da rede e a posição de cada ator permitem compreender aspectos do convívio econômico, social e político dos envolvidos. Essa perspectiva concentra-se nas relações sociais entre os atores, nas relações intraorganizacionais, avaliando como as relações ocorrem e de que forma influenciam a vida dos atores (POWELL; SMITH-DOER, 2003 apud MALAGOLLI; PAULILLO, 2013, p. 928).

A rede é o locus no qual podem ser elaboradas as políticas públicas e os processos de concorrência, a interação estratégica dos atores e organizações, que são dependentes de vários recursos, como os financeiros, tecnológicos, organizacionais, políticos, jurídicos e constitucionais (PAULILLO, 2001 apud MALAGOLLI; PAULILLO, 2013, p. 928).

A abordagem de redes como forma de análise está fundamentada na estrutura das relações para compreender uma ampla gama de aspectos em que o ambiente social pode ser visto como estruturas ou relações regulares entre os envolvidos. As relações são expressas por meio dos elos, conexões (linkages) ou ligações entre as unidades de análise. Por meio dos linkages fluem recursos materiais e não materiais, interação física dos atores e as relações formais de autoridade (SACOMANO NETO, 2003; WASSERMAN; FAUST, 1994 apud MALAGOLLI; PAULILLO, 2013, p. 928).

Nesse sentido, Brito (2002 apud MALAGOLLI; PAULILLO, 2013, p. 928) afirma que uma rede é composta por quatro elementos morfológicos: nós, posições, ligações e fluxos. Neste artigo, os nós são descritos como um conjunto de atores, ou seja, organizações estatais e da sociedade civil. São os nós que compõem a estrutura e que podem ser considerados pontos focais da rede. Da mesma forma, as atividades podem ser consideradas pontos focais do arranjo. As posições definem a localização dos pontos na estrutura da rede. A posição de cada ponto depende das ligações entre os atores. As ligações, conexões e linkages determinam o grau de difusão ou densidade dos atores da rede. Os fluxos, por sua vez, podem ser tangíveis (produtos) ou intangíveis (informações) e determinam a estrutura da rede (BRITO, 2002; SACOMANO NETO, 2003 apud MALAGOLLI; PAULILLO, 2013, p. 929).

A partir das propostas de Malagolli e Paulillo (2013), foram definidos os atores, as posições, as ligações e os fluxos. Ressalta-se que a posição de centralidade é de fundamental importância para a identificação de atores que são chave na rede. A centralidade está relacionada com a atividade de um ator na rede e pode ser expressa pelo número de ligações que esse ator possui. Quanto mais central for a posição do ator na rede, maior deve ser o fluxo de relações compartilhado. Outra medida de centralidade é a proximidade: quanto menor o número de “passos” para que um ator chegue a outro, maiores as relações entre eles (MALAGOLLI; PAULILLO, 2013, p. 932).

Já a dimensão da intensidade é determinada pelo conjunto de vínculos estabelecidos com outros atores. Ou seja, quanto mais densas forem as relações entre os atores, mais larga é a linha que liga ou conecta os pontos nodais e, com isso, maior é o acesso às informações, o uso dos recursos, o poder de influência nas decisões e as ações coletivas relacionadas ao patrimônio cultural. As diferentes espessuras correspondem às diferenças na qualidade das relações entre os atores.

O objetivo dessa análise é compreender como a ação dos atores sociais desenvolve práticas de preservação e processos de interação social, política, econômica e cultural que influenciam, modificam ou transformam o patrimônio local. Os estudos de caso focalizaram as práticas e experiências dos atores que atuam na área de preservação, realçando o modo como as relações são organizadas nesse espaço e como influenciam e geram novas dinâmicas (ver Quadro 1).

No caso de Antônio Prado, o Círculo Ítalo-brasileiro de Antônio Prado (CIBRAP) é um exemplo de capital social estrutural por ser uma organização da sociedade civil. No entanto, a forte presença da Câmara de Indústria e Comércio (CIC), da Câmara dos Dirigentes Lojistas (CDL), da universidade comunitária, do Ministério Público (MP) e de proprietários mais conhecedores de seus direitos e deveres confere a Antônio Prado uma realidade muito particular. Observou-se que as entidades e os proprietários são orgulhosos de sua ascendência italiana, participam ativamente de tudo que diz respeito ao centro histórico. Como exemplo pode-se citar a revitalização da Praça Garibaldi e o novo Plano Municipal de Cultura de Antônio Prado.

O Plano Municipal foi construído em outubro de 2016 com participação de diversos segmentos da sociedade e está integrado ao novo Conselho Municipal de Cultura e ao Fundo Municipal de Cultura, estruturado para o período de 10 anos e formalizado por meio de Lei Municipal n.º 3.020, em 15 de dezembro de 2016 (ANTÔNIO PRADO, 2016). Em Antônio Prado, os investimentos do Programa Monumenta ainda se fazem presentes na associação de artesãos e nas ações de educação patrimonial do poder público local e do CIBRAP.

A centralidade dessa rede está no IPHAN, que possui escritório técnico desde a época do tombamento nacional em fins da década de 1980. Devido à forte resistência dos proprietários após o tombamento, as ações do órgão federal foram no âmbito do patrimônio edificado, mas também no intangível e em educação patrimonial. Embora as relações existam, elas são distantes na atualidade, e todo o potencial de mobilização poderia ser otimizado se houvesse maior diálogo entre os atores, conforme Fig. 3.

Ao analisar a rede de Corumbá de Goiás, observa-se a centralidade na Associação de Cultura e Defesa do Patrimônio Histórico de Corumbá de Goiás (ACDPH), que atua desde 1986 na defesa do patrimônio. O depoimento do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) reforça o papel da ACDPH como interlocutor entre o órgão de preservação e os proprietários: “[...] é um dos nossos principais parceiros para fiscalizar e orientar a comunidade, não é só atuante no patrimônio, mas na cultura em geral” (IPHAN, 2017, s.p.). O IPHAN não possui escritório técnico em Corumbá de Goiás, e as visitas técnicas são quinzenais. Por isso, o fluxo de informações é mais frágil, inclusive com o poder público local. Pelas entrevistas e observações, a intensidade das conexões é maior da ACDPH com a prefeitura e com o IPHAN por iniciativa da ACDPH, o que reforça a sua centralidade (ver Fig. 4). Ao longo dos 13 anos após o tombamento de Corumbá de Goiás, apenas duas ações ocorreram entre a prefeitura municipal e o IPHAN: o restauro do sobrado que abriga a Secretaria de Educação e Cultura do município e o projeto Portas e janelas vão se abrir, que teve apenas três edições.

São Félix não possui capital social na forma estrutural na área de preservação do patrimônio cultural. Segundo Evans (1996), as redes de engajamento cívico entre cidadãos podem ser promovidas por instituições públicas como indutoras e mobilizadoras do capital social, vinculando cidadãos e mobilizando as instituições. As observações e entrevistas realizadas em São Félix demonstraram a ineficiência do poder público local que, aliada à falta de diálogo entre os principais atores, resulta numa malha extremamente empobrecida, conforme Fig. 5. O IPHAN desenvolve ações no município quase isoladamente. Embora, a Universidade do Recôncavo Baiano tenha muitas pesquisas em andamento que poderão reverter em novos conhecimentos e proposições para a comunidade, estas ainda não são visíveis no contexto local. O Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia (IPAC) possui dois bens de natureza imaterial registrados como patrimônio estadual, mas o diálogo entre os entes federados não acontece. A distância entre os atores representa as dificuldades e a falta de fluxo de informações e produtos, comprometendo seriamente a rede.

Entretanto, além da existência de capital social, é necessário que se estabeleçam arranjos institucionais e uma nova governança com o objetivo de solucionar os problemas em comum:

+ a falta de um corpo técnico nas prefeituras municipais;

+ a falta de diálogo e de ações do poder público em parceria com outros entes federados, com a comunidade local, com o setor privado e com órgãos de preservação;

+ o foco no produto e não no processo;

+ a setorialidade da gestão pública municipal;

+ a escassez de recursos financeiros; e

+ a falta de continuidade nas políticas públicas.

Uma associação como resultado de laços de confiança e cooperação tem papel ativo para pressionar o poder público local, mas somente o poder público tem força de lei para executar (com resultados otimizados quando acontece de forma intersetorial) e, juntamente com o IPHAN, tem a capacidade técnica para tomar decisões segundo critérios internacionais. As empresas também são importantes nesse processo, pois, por meio de parcerias, podem investir no patrimônio local e gerar melhoria da qualidade de vida das populações. Novamente aqui a associação se torna relevante ao acompanhar essas decisões de forma que o patrimônio não se torne “espetacular”. A universidade como produtora de conhecimento transdisciplinar pode se aproximar da comunidade em que está inserida, reconhecendo, portanto, seus saberes e modos de fazer. Também pode promover a mediação entre os técnicos e a teoria.

Não basta apenas capital social na sua forma estrutural e cognitiva estimulando a participação e o envolvimento de diferentes atores. É preciso que os municípios se organizem legal e administrativamente de forma mais eficiente na implantação de políticas de desenvolvimento urbano em cidades com patrimônio cultural.

O envolvimento dos principais atores requer a perspectiva de uma nova governança. O poder público possui componentes que são interdependentes, formam uma estrutura ligada por redes de relações: no aspecto técnico administrativo das políticas intersetoriais, as secretarias municipais de educação, cultura, planejamento urbano/obras, saúde e turismo; nas instâncias participativas, tem-se conselhos de cultura e patrimônio, conferência municipal de cultura; instrumentos de gestão, como o plano municipal de cultura e o fundo municipal de cultura; instrumentos urbanísticos, como o plano diretor.

Também os arranjos institucionais estão associados à dimensão política, de inclusão de atores diversos, negociação e condução de processos decisórios compartilhados envolvendo o processamento de conflitos. Os conselhos, as conferências, as audiências públicas, os orçamentos e planejamentos participativos são exemplos de instâncias participativas fomentadas pela Constituição Federal de 1988 e implementadas pelas políticas públicas visando a uma maior democratização do acesso. Este processo de articulação entre sociedade civil, iniciativa privada e as diferentes instâncias governamentais busca incentivar a cooperação social na busca de respostas integradas a diversos problemas.

Evans (1996) destaca que a partir de uma sinergia entre o Estado e a sociedade civil, como um conjunto de relações que ultrapassa a divisão público-privada o resultado é um aumento da eficácia governamental, fomentando um contexto virtuoso de mudança institucional. Segundo o autor, a sinergia fracassa não pela falta de capital social, mas quando as agências públicas não se engajam com a sociedade. Ou seja, quanto maior e mais diversificada for a rede de relações que fomentem o diálogo, maiores os resultados positivos quando se trata de preservação do patrimônio cultural, inclusive gerando processos de autorregulação, como um organismo aprendente. Os casos estudados apresentaram perfis muito diferentes no que se refere à participação dos atores sociais e ao papel do Estado, reforçando a complexidade e diversidade de realidades do contexto brasileiro.

3 Intersetorialidade: dimensão das pessoas e lugares

Conforme Bronzo (2010), uma infraestrutura social saudável resulta da combinação de uma infraestrutura formal (serviços e instalações, como habitação, saúde, cultura, segurança) com a organização social (valores, normas, associativismo). Assim, a existência de redes sociais informais (de controle e normas) e as alterações na infraestrutura formal são condições necessárias para se processarem mudanças significativas que gerem desenvolvimento. Enfim, criar uma agenda, elaborar programas e ações, implantar e avaliar políticas públicas de preservação requer uma sinergia em políticas e serviços públicos na perspectiva da intersetorialidade.

Conforme Inojosa (2001), se faz necessária a articulação de saberes e experiências para a solução sinérgica de problemas complexos. As questões de preservação também precisam ser compreendidas de forma mais ampla, para além da proteção legal e física, tornando-se necessário promover ações de identificação dos bens de relevância cultural e sua valorização pelos “usos e garantias de fruição social” (MENESES, 2006, p. 35). Não adianta ter um centro histórico em boas condições de conservação, como no caso de Corumbá de Goiás, se ele está isolado do restante da cidade e as pessoas não moram mais nas edificações. No caso de São Félix, a decadência do conjunto urbano e paisagístico é reflexo da decadência econômica e das condições precárias de vida de sua população, pois não basta apenas restaurar as edificações se as práticas culturais de natureza imaterial não forem salvaguardadas, se as pessoas continuarem em situação de vulnerabilidade social, comprometendo todo e qualquer projeto a ser implantado. Concluiu-se que o aparato governamental prioriza políticas que são consideradas de maior importância como saneamento, urbanismo e habitação. Ao final, incluem-se ações referentes ao patrimônio cultural, de forma isolada, desconsiderando o caráter dinâmico de produção do espaço urbano.

Ao mesmo tempo, a avaliação dos resultados das políticas implementadas foca nos produtos oferecidos. Este processo de valorização do produto ocorre quando se tem, por exemplo, a revitalização de um conjunto de edificações de valor arquitetônico para instalação de novos equipamentos e serviços. Tem-se uma área que recebe um investimento financeiro significativo e esteticamente contribui para a imagem da cidade. Tem-se, portanto, um produto mensurável. No entanto, na maioria dos casos, geram processos de gentrificação, com a expulsão da população de baixa renda em decorrência da valorização dessa área e uma transformação radical na natureza do lugar, desvalorizando as atividades culturais e artesanais que já existiam anteriormente.

Nas cidades pequenas, pela proximidade com a população, também ocorre o que Scifoni (2015) chamou de “ajuste do patrimônio”, visando a conferir legalidade onde não existe tal possibilidade, como ocorreu com as edificações que eram patrimônio municipal em Corumbá de Goiás e que foram demolidas. Embora os casos analisados por Scifoni (2015) estejam localizados na metrópole de São Paulo, com grandes empreendimentos privados e grandes projetos públicos, em Antônio Prado, Corumbá de Goiás e São Félix o patrimônio também é visto como obstáculo, pois a sua preservação impossibilita novas intervenções, conforme o senso comum. Esse conjunto de mecanismos legais por dentro do Estado e por meio dele que eliminam a barreira do patrimônio para garantir o lucro na produção imobiliária também ocorre na pequena cidade.

Ressalte-se também o Programa Monumenta na orla do rio Paraguaçu em São Félix, em que uma quantia muito grande de dinheiro foi investida, mas uma parte muito pequena da população tem conhecimento e está sendo beneficiada pelo projeto. Como os resultados do Programa Monumenta em Antônio Prado são visíveis até hoje, mesmo ele sendo anterior ao de São Félix? Parte dessa resposta está relacionada com a rede criada, envolvendo Ciclo Ítalo-brasileiro de Antônio Prado (CIBRAP) e Associação de Turismo da Serra Nordeste (ATUASERRA), poder público municipal, Ministério da Cultura por meio dos Pontos de Cultura e o próprio IPHAN. Sabe-se que o fortalecimento e a mobilização de culturas tradicionais contribuem para a integração das populações melhorando a autoestima e a criatividade e contribuem para um ambiente de melhor qualidade de vida, ou seja, a permanência destas populações é fundamental para o tecido da cidade, mas não faz parte da avaliação dos resultados.

A promoção da qualidade de vida e de fomento ao desenvolvimento está relacionada a esta visão mais holística da vida em sociedade (SCHNEIDER, 2015). É urgente uma nova governança, conforme constatado principalmente no caso de São Félix, embora em todos os casos estudados verificou-se um poder público organizado por setores governamentais nas diferentes fases do ciclo de uma política. Como já apontado por Inojosa (2001), não se trata de sobrepor projetos, setores ou de, eventualmente, estabelecer algum diálogo entre os segmentos governamentais na formulação. A intersetorialidade é mais ampla, focalizada com base regional em segmentos da população e na preocupação com os resultados e impactos que estes programas geram.

O exemplo do esvaziamento do conjunto arquitetônico de Corumbá de Goiás requer soluções com base regional e focalizada na sua população. As respostas para Corumbá de Goiás não são as mesmas que para São Félix ou para Antônio Prado. São realidades históricas, geográficas e econômicas muito diferentes. Por isso a perspectiva da intersetorialidade com foco regional e reconhecendo as singularidades dos grupos populacionais, e não políticas assistencialistas de caráter compensatório (SCHNEIDER, 2017).

Visando a superar aquela pirâmide hierarquizada e fatiada da estrutura governamental, tão presente nos estudos de caso, conclui-se, assim como Inojosa (2001), que é necessária a adoção do planejamento participativo em que o Estado atue em redes de compromisso social para juntos trabalharem determinado problema da sociedade. Esses atores, como o CIBRAP e a ACDPH são os primeiros a serem atraídos e mobilizados a fim de juntos buscarem alternativas locais para os problemas apresentados. No entanto, as lideranças também continuam muito setorializadas, tanto na estrutura governamental quanto nas associações. Por isso, se faz necessária uma visão mais ampla e a inclusão de novos atores nesta rede (SCHNEIDER, 2017).

Quanto maiores os arranjos institucionais e as redes derivadas das ligações entre os atores, maior o capital social, que pode ser aumentado quando ocorre uma sinergia entre a sociedade civil e o Estado. Lotta e Favareto (2016) também corroboram com essas ideias ao apontarem o peso da cultura setorial que permeia os gestores e o comportamento das forças sociais e da busca de resultados em curto prazo dentro de uma estrutura institucional de privilégios. Os autores destacam ainda a verticalidade dos processos entre os entes federados. Ao analisar os programas federais, como Monumenta, Pontos de Cultura ou mesmo as ações do IPHAN, não se percebeu uma inserção mais ativa dos governos estaduais ou municipais e, conforme os autores já constataram, existe um esvaziamento do papel do ente estadual na articulação de políticas. Diante disso, o governo federal acaba por atuar diretamente com os municípios, dificultando sobremaneira o reconhecimento da heterogeneidade e complexidade estrutural dos territórios, acabando por padronizar os processos de operacionalização das políticas. Os programas citados acima promoveram ações de acordo com as especificidades territoriais, mas, conforme Lotta e Favareto (2016) já apontaram, não absorveram as forças sociais dos territórios como portadoras dessas especificidades. Constata-se também que mesmo quando as ações são do ente municipal, esse concebe o planejamento ainda na forma tradicional, apenas como espaço de investimento, sem articulação com atores locais.

Se o capital social é produzido nas comunidades, conforme Franco (2004), o desenvolvimento só pode ser encarado como desenvolvimento local em que comunidades tecidas por redes e redes de comunidades são mais favoráveis ao desenvolvimento. Assim, a concepção de território de Bronzo (2010) como a dimensão de pessoas e lugares articulados com a noção de redes (governamentais, locais e de serviços) coloca no centro a dimensão do território como critério de intervenção do poder público via programas, serviços e instalações, atuando como base para a reconstrução de redes sociais informais de controle e normas na perspectiva de fortalecimento da infraestrutura social e, consequentemente, de uma ampliação das capacidades de escolha dos indivíduos, gerando autonomia e empoderamento.

4 Conclusão

O presente artigo propôs uma reflexão sobre o processo contemporâneo de construção coletiva de conhecimento na área de preservação do patrimônio cultural. Constatou-se que as políticas públicas de cultura identificadas nos três estudos de caso realçam o caráter vertical dos programas e projetos implantados que, somados à falta de arranjos institucionais, acabaram por gerar poucos impactos positivos na área de preservação do patrimônio cultural e, principalmente, acabaram por enfraquecer, na atualidade, processos participativos e colaborativos relacionados ao patrimônio histórico e cultural e à construção de memórias coletivas. O poder público local não estimulou uma produção ou ampliação do capital social estrutural existente, tanto que as duas associações identificadas − CIBRAP e ACDPH − são anteriores aos processos de tombamento nacional. Essas associações aproveitaram o capital social já existente e praticamente atuaram desde então sem apoio financeiro e técnico do ente municipal.

Nos estudos de caso, a falta de conhecimento perpassou todas as entrevistas e ficou mais latente em São Félix. Já afirmava o ditado popular muito aplicado à área de patrimônio: “A gente ama o que conhece! Quem ama, cuida!”. Mas o conhecer encontra-se na ACDPH e no CIBRAP, compostos inclusive por profissionais liberais com forte vínculo emocional com o lugar, portanto, atores endógenos que detêm o conhecimento e a capacidade argumentativa e que, por meio da força do grupo organizado, socializam em busca de um bem comum. O conhecer também é promovido nas ações de educação patrimonial, principalmente em Antônio Prado e Corumbá de Goiás, e nas práticas culturais coletivas em São Félix. A fim de produzir capital social é preciso também conhecimento para desencadear um fenômeno de afetividade social. Mas é preciso ir além, na perspectiva de ações participativas se faz necessário que as decisões sobre o que e como será preservado sejam realizadas em conjunto com a comunidade, na articulação de diferentes atores. Sem a articulação com atores locais, não se estimulam fluxos de informações que poderiam identificar falhas ou aproveitar melhores oportunidades nos territórios.

Também a paralisia do poder público é evidenciada pelo “ajuste do patrimônio” (SCIFONI, 2015) que permitiu a derrubada de bens tombados no âmbito municipal em Corumbá de Goiás, pelo arrefecimento dos conselhos municipais de patrimônio em todas as cidades estudadas e, principalmente, pelo modus operandi do governo municipal com serviços públicos enclausurados em setores, loteados entre os partidos e com a verticalidade dos processos.

Algo semelhante ocorre nos depoimentos das associações estudadas. O CIBRAP e a ACDPH denunciam, sugerem e são atuantes, mas suas ideias, embora sejam ouvidas, não são implementadas. Nas entrevistas, na análise documental e nas observações in loco realizadas com o poder público municipal, reconhece-se que a legislação está obsoleta, que as instâncias participativas, apesar de existirem, não acontecem na prática, que a operacionalização é setorizada e que a cultura fica em segundo plano nas políticas públicas.

Portanto, formular e implementar políticas públicas que respondam à complexa sociedade contemporânea requer também ações do Estado na perspectiva da intersetorialidade, estimulando a sinergia em políticas (entende-se a participação de diferentes atores) e serviços públicos. E que, para viabilizar ações e políticas de preservação, é necessário, tanto ações fortemente ancoradas nas carências materiais e demandas básicas, quanto ações voltadas para interações e relações horizontais tendo como valores a cooperação, a confiança e a solidariedade, que contribuem para a criação e/ou o fortalecimento de capital social. Também a participação e o fluxo de informações são elementos fundamentais para a criação de capital social. Uma sociedade com alto estoque de capital social tem a vantagem de possuir cidadãos altamente participativos, interessados na eficiência das instituições de governo, com autonomia para o seu próprio desenvolvimento e que trabalham de forma coletiva em assuntos de interesse coletivo. As cidades pequenas, por seus laços de proximidade e horizontalidade, podem ser o lócus privilegiado para pensar e fazer diferente dos atores hegemônicos, para propor saídas criativas a partir da intrincada teia social local. Por isso, faz-se necessária uma nova governança que fale e que pense, que olhe para o futuro com os pés cravados nas lições do passado, que estimule campos de reflexão e de ação capazes de fomentar a participação e a colaboração de modo a conectar as pessoas com os lugares como possibilidades de criação e experimentação de formas heterogêneas de conceber, perceber e viver nas cidades.

Referências

ABRAMOVAY, R. Agricultura familiar e Desenvolvimento territorial. Revista da Associação Brasileira de Reforma Agrária, v. 28, n. 1, 2, 3 e 29, jan/dez 1998 e jan/ago 1999.

ANTÔNIO PRADO. Plano Municipal de Cultura de Antônio Prado – RS. Antônio Prado: Prefeitura Municipal, 2016.

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1 Introduction

How to foster participation and collaboration in processes involving historical and cultural heritage and the construction of collective memories? How does this process of collective construction go through public policies focused on participation and collaboration in small cities? In order to analyze this complexity and diversity, the base is on the relational approach of the main actors and their networks of interdependence. In small cities, there is an intricate social web called social capital, formed by informal, more flexible and agile communication networks, de-bureaucratizing decision-making processes and contacts between cultural agents in the formulation and implementation of public policies. In small cities, there is an intricate social web called social capital formed by informal, more flexible and agile communication networks, de-bureaucratizing decision-making processes and contacts between cultural agents in the formulation and implementation of public policies (Abramovay, 1999). Thus, it concerns the listing of urban settlements in small towns IPHAN after the 1988 Constitution, when municipalities were empowered to act autonomously in matters of preservation of local heritage, and a more advanced formulation was introduced to urban policies. Only three cities out of the 44 urban settlements listed by IPHAN after the 1988 Constitution implemented municipal policies for the preservation of cultural heritage (municipal cultural protection law and participatory bodies, such as municipal council of culture), according to the Research of Basic Municipal Information, Supplement of Culture (IBGE, 2014): Antônio Prado (RS), Corumbá de Goiás (GO) and São Félix (BA), according to Figure 1. The valorization of the potential of small cities by IPHAN has relation to the initiatives of cultural heritage valorization, precisely because, in these cities, the architectural complexes remain due to economic stagnation and slower population growth.

For analysis purposes, the concept of actor and agent will be used from the perspective of Méo and Buléon (2007). For the authors, in socio-spatial practice the actor is the one who acts reflexively, who is endowed with skills, has power and elaborates strategies and speeches. For example, the mayor, the president of a council, the CEO, etc. The actor may be one person, but also a collectivity whose actions have a broader range than an individual actor. In the case of this research, we will analyze the actors as organizations, that is, analyze how they arise, develop and function in a social self-organization pattern that goes beyond conscious intentions of the individuals involved. Organizations are formal institutions and represent what Uphoff (2003) calls structural social capital. But for a formal institution to be effective and efficient, it needs to have cognitive social capital, levels of trust and cooperation, intrinsic values to the informal rules that mark collective actions. These institutional arrangements are the materialization of social capital.

Based on these parameters, the perspective of multiple case studies (Yin, 2001) was adopted because it allows sharper analytical conclusions, which suits better to the purposes of this article, not seeking the generalization of the results, but rather the understanding and interpretation of facts and phenomena. A wide variety of evidences was analyzed, such as documents (implemented public policies, legislation, programs, etc.), interviews¹ (non-directives with questions related to formal organizations that had an active role in preservation policies) and on-site observations, seeking to comprehend its main actors and their speeches at the local level, which ultimately determine the implemented actions in the cultural heritage area. The collected results were confronted with existing academic researches that contribute to the cultural heritage analysis in the studied cities. Thus, the interviews, the documents and the on-site observations allow a triangulation supported by more than one source of evidence.

The three cities (see Figure 2) have different historical occupations, great diversity of urban dynamics, contradictions and inequalities produced by capitalist society. The city of Antônio Prado², in Rio Grande do Sul, with 13,306 inhabitants (IBGE, 2017), was inscribed in the Historical Tombo Book in 1990, and Casa da Neni was also listed in 1983. The urban complex consists of 48 buildings, mostly in wood, which refer to the Italian immigration culture of in the south of Brazil that began the territory occupation in 1875. The city of Corumbá de Goiás, in Goiás, is located in one of the richest hydrography regions in the state and has the smallest contingent of these three cities, with only 11,024 inhabitants (IBGE, 2017). Exploited by the Bandeirantes from 1731, it is an important commercial warehouse of the Province of Goiás because of the fluvial gold exploration. It was listed in 2004 as an urban complex, which is constituted by the Mother Church of Our Lady of Penha of France and by the buildings that surround it. The city of São Félix, in Bahia, with 15,272 inhabitants (IBGE, 2017), was listed in 2010 as an urban and landscape complex and, among the three cities, has an older occupation history, dating back to the early days of Brazilian colonization. São Félix, hometown of Castro Alves, inserts itself in the economical history of Brazil with wood exploitation, later with sugar cane production and, in the eighteenth century, as an important land and river terminal, culminating, in the nineteenth century, with tobacco exportation.

This brief historical picture combines itself with different actors, scales, generating public preservation policies with better or worse results.

2 Networks, actors and governance

In order to understand how different actors influence the formulation and implementation of policies, it is adopted the notion of network in the approach known as actor-oriented perspective proposed by Norman Long and Jan Douwe van der Ploeg of the Wageningen School in the Netherlands (Long and Ploeg, 2011). The actor-oriented perspective assumes that many structural changes result from "external forces", such as the State. However, it is in the constructed experience in everyday life that is possible to evaluate "intricate and varied ways in which old and new forms of production, consumption, sustenance and identity intertwine and generate heterogeneous models of economic and cultural change" (Long, 2007, p.39 cited by Schmitt, 2011, p.92, our translation). It inserts in a constructivist perspective that, according to Paulo Freire (1987), involves "doing with" the people of the community and strengthening institutions and actors.

Actors are associated with the human capacity to know and act, and materialize themselves through nodal points of interpretation and interaction. Regarding the networks, they mobilize relations, resources and meanings and promote the interconnection between different worlds and knowledge forms, transcending specific institutional domains and interconnecting a great diversity of arenas, because "it is at the confluence between these multiple realities, and through processes of struggle, negotiation and accommodation, on different battlefields, that development is built" (Schmitt, 2011, p.92, our translation).

Putnam (1996) considers that trust among the actors is of utmost importance in the development of collective actions. The author affirms that trust, civic engagement, reciprocity norms and social interaction networks fulfill the function of facilitating the emergence of coordinated actions and, therefore, of increasing the efficiency of a given community, contributing to the development. Social capital, by fostering trust, encourages cooperation in favor of collective action, supporting problem resolutions. From an actor-oriented perspective, through its agency, this interferes development processes, not just being a recipient of public policies. The notion of agency, for Long (2007 cited by González, et al., 2014), gives the actor the ability to process social experience and to design ways of struggling with life, even in the most extreme forms of coercion. Within the limits of information, uncertainties and other constraints, social actors have a "capacity to know" and "ability to act" (Long, 2007, p.48 cited by González, et al., 2014, p.108). Social capital is social network, in the perspective of Franco, understood as "multiple paths between individuals and groups [...] mobile configuration of the internal connections of a collective body of human beings" (2004, s.p., our translation). As a political concept, it reflects the patterns of organization and the way it regulates its life in society which depends on external and internal stimuli and interactions as a systemic phenomenon, since "the concept of social capital can only arise (and only makes sense) when we consider development as local, produced by communities" (Franco, 2004, s.p., our translation).

To better understand the dynamism and eventual differences in interaction (structure of relations) between actors, the approach of networks as a form of analysis will be adopted. A network is formed by a set of actors, which can be individuals or organizations that establish specific types of connections with each other. The composition of the network and the position of each actor allow us to understand aspects of the economic, social and political coexistence of those involved. This perspective focuses on the social relations between actors, on intra-organizational relations, evaluating how relationships occur and how they influence actors’ lives (Powell and Smith-Doer, 2003 cited by Malagolli and Paulillo, 2013, p.928).

The network is the locus where there can be elaborated public policies and competition processes, strategic interaction of actors and organizations that are dependent on various resources such as financial, technological, organizational, political, legal and constitutional (Paulillo, 2001 cited by Malagolli and Paulillo, 2013, p.928). The network approach as a analysis form is based on the structure of relationships to understand a wide range of aspects in which the social environment can be seen as structures or regular relationships between those involved. Relationships are expressed through the bonds, connections or links between the units of analysis. Material and non-material resources, physical interaction of actors and formal relations of authority flows through linkages (Sacomano Neto, 2003; Wasserman and Faust, 1994 cited by Malagolli and Paulillo, 2013, p.928).

In this sense, Brito (2002 cited by Malagolli and Paulillo, 2013, p.928) states that a network is composed of four morphological elements: nodes, links, and flows. In this article, nodes are described as a set of actors which are state and civil society organizations. They are the nodes that make up the structure and can be considered focal points of the network. In the same way, the activities can be considered focal points of the arrangement. The positions define the location of the points in the network structure. The position of each point depends on the links between the actors. The articulations, connections and linkages determine the level of diffusion or density of the network actors. The flows, in turn, can be tangible (products) or intangible (information) and determine the structure of the network (Brito, 2002; Sacomano Neto, 2003 cited by Malagolli and Paulillo, 2013, p.992).

Actors, positions, connections and flows were defined considering the proposals of Malagolli and Paulillo (2013). It emphasizes that the position of centrality is extremely important for the identification of the actors who are key in the network. The centrality is related to the activity of an actor in the network and can be expressed by the number of connections that this actor has. The more centered the position of the actor in the network, the greater the shared relationship flows should be. Another measure of centrality is proximity: the smaller the number of "steps" for an actor to reach another, the greater the relations between them (Malagolli and Paulillo, 2013, p.932).

The intensity dimension is determined by the set of bonds established with other actors. That is, the denser the relations between the actors, the broader the line linking or connecting the nodal points, and thus, the greater the access to information, the use of resources, the power to influence decisions and collective actions related to cultural heritage. The different thicknesses correspond to the differences in the quality of the relations between the actors.

The purpose of this analysis is to understand how social actors' actions develop preservation practices and processes of social, political, economic and cultural interaction that influence, modify or transform local cultural heritage. The case studies were focused on the practices and experiences of actors working in the preservation area, highlighting how relationships are organized in this space and how they influence and generate new dynamics (see Table 1).

In the case of Antônio Prado, the Italo-Brazilian Circle of Antônio Prado (CIBRAP) is an example of structural social capital because it is a civil society organization. However, the strong presence of the Chamber of Industry and Commerce (CIC), the Chamber of Shopkeepers (CDL), the university community, the Public Prosecutor's Office (MP) and more knowledgeable owners of their rights and duties gives Antônio Prado a very particular reality. It has been observed that the entities and owners are proud of their Italian ancestry, actively participating in everything that concerns the historic center. One example is the revitalization of Garibaldi Square and Antônio Prado's new Municipal Cultural Plan.

The Municipal Plan was built in October 2016 with the participation of several segments of society and it is integrated with the new Municipal Council of Culture and the Municipal Culture Fund, structured for the 10-year period and formalized by the Municipal Law No. 3.020, on December 15th, 2016 (Antônio Prado, 2016). In Antônio Prado, the investments of the Monumenta Program are still present in the association of artisans and in the patrimonial education actions of the local public power and the CIBRAP.

The centrality of this network lies in IPHAN, which technical office was settled when the city was listed as national cultural heritage in the late 1980s. The federal agency acted in built heritage due to the strong resistance of its owners after the city was listed as a national cultural heritage, but also acted in the intangible cultural heritage and in equity education. Although relationships exist, they are distant today, and the full mobilization potential could be optimized if there was greater dialogue among the actors, as Figure 3 shows.

When analyzing the Corumbá de Goiás network, it is possible to observe the centrality on the Association of Culture and Defense of the Historical Heritage of Corumbá de Goiás (ACDPH), which has been working since 1986 to defend its cultural heritage. The testimony of the National Historical and Artistic Heritage Institute (IPHAN) reinforces the role of the ACDPH as an interlocutor between the preservation agency and the owners: "[...] is one of our main partners to oversee and guide the community, it is not only acting in the cultural heritage, but in the culture in general" (IPHAN, 2017, s.p., our translation). IPHAN does not have a technical office in Corumbá de Goiás, and the technical visits are biweekly. Therefore, the information flow is more fragile, including with the local public power. From the interviews and observations, the intensity of the connections is stronger from the ACDPH with the city hall and from ACDPH with the IPHAN, which reinforces its centrality (see Figure 4). During 13 years after Corumbá de Goiás became national cultural heritage, only two actions took place between the city hall and IPHAN: the restoration of the townhouse that houses the Municipality's Department of Education and Culture and the project Portas e janelas vão se abrir, (Doors and windows will open) which had only three issues.

São Félix does not have social capital in the structural form of the cultural heritage preservation area. According to Evans (1996), civic engagement networks among citizens can be promoted by public institutions as inducers and mobilizers of social capital, linking citizens and mobilizing institutions. The observations and interviews carried out in São Félix demonstrated the inefficiency of the local public power which, together with the lack of dialogue among the main actors, results in an extremely impoverished network, according to Figure 5. IPHAN develops actions in the municipality almost sole. Although the University of Recôncavo Baiano has a lot of ongoing researches that may revert to new knowledge and propositions for the community, these are not yet visible in the local context. The Institute of Cultural and Artistic Heritage of Bahia (IPAC) has two assets listed as state cultural heritage, but the dialogue between the federated entities does not happen. The distance between the actors represents the difficulties and the lack of flow of information and products, seriously compromising the network.

Besides the existence of social capital, it is necessary to establish institutional arrangements and a new governance with the aim of solving the problems in common:

+ the lack of a technical staff in the municipal city halls;

+ the lack of dialogue and actions of the public power in partnership with other federated entities, the local community, the private sector and preservation agencies;

+ focus on the product rather than the process;

+ the sectoriality of municipal public management;

+ the scarcity of financial resources; and

+ the lack of continuity in public policies.

An association, as a result of ties of trust and cooperation, plays an active role in pushing local public power, but only the public power has the force of law to execute (with optimized results when it happens intersectorally) and, together with IPHAN, has the ability to make decisions according to international criteria. Companies are also important in this process, because, through partnerships, they can invest in local assets and improve the life quality of the population. Here again, this association becomes relevant when it supervises these decisions in order to avoid cultural heritage to become "spectacular”. The university as a transdisciplinary knowledge producer can approach the community in which it is inserted, recognizing, therefore, its knowledges and practices. It can also promote mediation between technicians and theory.

It is not enough only social capital in its structural and cognitive form stimulating the participation and the involvement of different actors. It is necessary that municipalities organize themselves legally and administratively more efficiently in the implementation of urban development policies in cities with cultural heritage.

Involving key actors requires the prospect of new governance. Public power has components that are interdependent, form a structure linked by networks of relationships: in the technical administrative aspect of intersectoral policies, the municipal secretariats of education, culture, urban planning / works, health and tourism; in the participative instances, we have councils of culture and cultural heritage, municipal conference of culture; management tools such as the municipal culture plan and the municipal culture fund; instruments, such as the master plan.

Institutional arrangements are also associated with the political dimension, including the inclusion of diverse actors, negotiation and conduction of shared decision-making processes involving conflict processing. Councils, conferences, public hearings, participatory budgeting and planning are examples of participatory forums fostered by the Federal Constitution of 1988 and implemented by public policies aiming a greater democratization of access. This articulation process between civil society, private initiative and the different governmental instances seeks to encourage social cooperation in the search of integrated responses to various problems.

Evans (1996) points out that from a synergy between the state and civil society, as a set of relations that goes beyond the public-private divide, the result is an increase in government effectiveness, fostering a virtuous context of institutional change. According to the author, synergy fails not because of the lack of social capital, but when public agencies do not engage with society. That is, the greater and more diversified the network of relations that fosters dialogue, the greater the positive results when it comes to preserving cultural heritage, including generating processes of self-regulation, as a learning organism. The studied cases presented very different profiles regarding the participation of social actors and the role of the State, reinforcing the complexity and diversity of realities in the Brazilian context.

3 Intersectoriality: dimension of people and places

According to Bronzo (2010), a healthy social infrastructure results from the combination of a formal infrastructure (services and facilities such as housing, health, culture, security) with social organization (values, norms, associativism). Thus, the existence of informal social networks (of control and norms) and changes in formal infrastructure are necessary conditions for significant changes that lead to development. Finally, creating an agenda, developing programs and actions, implementing and evaluating public preservation policies requires a synergy in public policies and services from the perspective of intersectoriality.

According to Inojosa (2001), it is necessary to articulate knowledge and experiences for the synergistic solution of complex problems. Preservation issues also need to be understood in a broader way, beyond legal and physical protection, making it necessary to promote actions for the identification of goods of cultural relevance and their appreciation for "uses and guarantees of social enjoyment" (Meneses, 2006, p.35, our translation). It is not useful having a historic center in good condition, as in the case of Corumbá de Goiás, if it is isolated from the rest of the city and people no longer live in the buildings. In the case of São Félix, the decay of the urban and landscape complex is a reflection of the economic decadence and the precarious conditions of life of its population, since it is not enough to restore buildings if cultural practices of immaterial nature are not safeguarded and if people continue in a social vulnerability situation, compromising any and all projects to be implemented. It was concluded that the government apparatus prioritizes policies that are considered of greater importance as sanitation, urbanism and housing. At the end, actions related to cultural heritage are included, in isolation, disregarding the dynamical character of urban space production.

At the same time, the evaluation of the results of the policies implemented focuses on the offered products. This process of valorization of the product occurs when one has, for example, the revitalization of a set of buildings of architectural value for the installation of new equipment and services. There is an area that receives a significant financial investment and aesthetically contributes to the image of the city. Therefore, there is a measurable product. However, in most cases, they generate gentrification processes, with the expulsion of the low-income population due to the valorization of this area and a radical transformation of the nature of the place, devaluing the cultural and craft activities that existed previously.

In small cities, due to its proximity to the population, it also occurs, what Scifoni (2015) called "adjustment of the cultural heritage", in order to confer legality where there is no such possibility, as occurred with the buildings that were municipal cultural heritage in Corumbá de Goiás and which were demolished. Although the cases analyzed by Scifoni (2015) are located in the metropolis of São Paulo, with large private enterprises and large public projects, in Antônio Prado, Corumbá de Goiás and São Félix, cultural heritage is also seen as an obstacle since its preservation makes new interventions impossible, according to common sense. This is a set of legal mechanisms within and through the State that eliminate the cultural heritage barrier to ensure profit in real estate production also occurs in the small city.

Also it is worthy to note the Monumenta Program on the Paraguaçu river bank in São Félix, where a very large amount of money has been invested, but a very small part of the population is aware of and is benefited by the project. How are the results of the Monumenta Program in Antônio Prado visible up to the present day, even though it came earlier than that of São Félix? Part of this answer is related to the created network, involving the Italo-Brazilian Circle of Antônio Prado (CIBRAP) and Serra Nordeste Tourism Association (ATUASERRA), municipal public authority, Ministry of Culture through Culture Points and IPHAN itself. It is known that the strengthening and mobilization of traditional cultures contribute to the integration of the populations improving the self-esteem and the creativity and contributing to a better life quality environment. That is, the permanence of these populations is fundamental for the weave of the city, but is not part of the evaluation of results.

Promoting life quality and fostering development is related to this more holistic life view in society (Schneider, 2015). A new governance is urgently needed, as it was found especially in the case of São Félix, although in all the studied cases there was a public power organized by government sectors in different phases of a policy cycle. As already pointed out by Inojosa (2001), it is not a matter of overlapping projects, sectors or, possibly, establishing some dialogue among the governmental segments in the formulation. The intersectoriality is broader, focused on the regional basis in segments of the population and on the concern with the results and impacts that these programs generate.

The example of the emptying of the architectural complex of Corumbá de Goiás requires solutions region-based and focused on its population. The answers to Corumbá de Goiás are not the same as for São Félix or Antônio Prado. All realities are very different historically, geographically and economically. This is why an intersectoriality perspective with a regional focus and the recognition of the singularities of the population groups was used instead of compensatory welfare policies (Schneider, 2017).

In order to overcome this hierarchical and sliced pyramid of the governmental structure, so present in the case studies, it is concluded, like Inojosa (2001), that it is necessary to adopt participatory planning in which the State acts in social commitment networks along with society. These actors, such as CIBRAP and ACDPH, are the first to be attracted and mobilized to seek local alternatives to the presented problems. However, the leaderships also remain very sectorial, both in the governmental structure and in the associations. Therefore, it is necessary a broader vision and the inclusion of new actors in this network (Schneider, 2017).

The greater the institutional arrangements and the networks resulted from the links between the actors, the greater the social capital, which can be increased when a synergy between civil society and the State occurs. Lotta and Favareto (2016) also corroborate these ideas by pointing to the weight of the sectoral culture that permeates managers and the behavior of social forces and the search for short-term results within an institutional framework of privileges. The authors also highlight the verticality of the processes among the federated entities. When analyzing the federal programs, such as Monumenta, Culture Points or even IPHAN actions, a more active insertion of state or municipal governments was not perceived and, as the actors have already verified, there is a depletion of the role of the state entity in the articulation of policies. Given this, the federal government ends up acting directly with the municipalities, greatly hindering the recognition of the heterogeneity and structural complexity of the territories, eventually standardizing the operationalization processes of the policies. The programs mentioned above promoted actions according to territorial specificities, but, as Lotta and Favareto (2016) have already pointed out, they did not absorbed the social forces of the territories as carriers of these specificities. It is also verified that even when the actions are from the municipal entity, this conceives the planning still in the traditional form, only as an investment space, without articulation with local actors.

If social capital is produced in the communities, according to Franco (2004), development can only be seen as local development in which communities woven by networks and networks of communities are more conducive to development. Thus, Bronzo's (2010) conception of territory as the dimension of people and places articulated with the notion of networks (governmental, local and service) centers the dimension of the territory as a criterion of public power intervention through programs, services and facilities. So, it acts as a basis for the reconstruction of informal social networks of control and norms in the perspective of strengthening social infrastructure and, consequently, of increasing choice capacity of individuals, generating autonomy and empowerment.

4 Conclusion

The present article proposed a reflection on the contemporary process of collective construction of knowledge in the area of preservation of cultural heritage. It was seen that the cultural public policies identified in the three case studies emphasize the vertical nature of the programs and projects implemented, and which, added to the lack of institutional arrangements, generated few positive impacts in the area of cultural heritage preservation and, mainly, have weakened participatory and collaborative processes related to historical and cultural heritage and the construction of collective memories. Local public power has not stimulated the production or expansion of existing structural social capital, so that the two identified associations - CIBRAP and ACDPH - precede national heritage listing. These associations took advantage of existing social capital and practically acted since then without financial and technical support from the municipal entity.

In the case studies, the lack of knowledge permeated all interviews and became more latent in São Félix. As a popular saying very much applied to the cultural heritage area states: "We love what you know! Who loves, cares!". But the knowledge is found in the ACDPH and the CIBRAP, composed by liberal professionals with strong emotional ties to the place, therefore, endogenous actors who have the knowledge and the argumentative capacity and who, through the strength of the organized group, socialize to search for a common good. The knowledge is also promoted in patrimonial education actions, mainly in Antônio Prado and Corumbá de Goiás, and in the collective cultural practices in São Félix. In order to produce social capital, knowledge is also needed to trigger a social affectivity phenomenon. But we must go further. In the perspective of participatory actions, it is necessary that decisions about what and how it will be preserved are carried out jointly with the community, in the articulation of different actors. Without articulation with local actors, information flows that could identify failures or take advantage of better opportunities in the territories are not stimulated.

Also, the paralysis of the public power is evidenced by the "adjustment of the cultural heritage" (Scifoni, 2015), which allowed the overthrow of assets in the municipal level in Corumbá de Goiás, by freezing municipal councils of cultural heritage in all the studied cities and mainly by the modus operandi of the municipal government with public services cloistered in sectors, divided between the parties and with the verticality of the processes.

Something similar occurs in the statements of the associations studied. The CIBRAP and the ACDPH denounce, suggest and are active, but their ideas, although they are heard, are not implemented. In the interviews, in the documentary analysis and in the in loco observations carried out with the municipal public power, it is recognized that the legislation is obsolete, that the participatory instances, although they exist, do not happen in practice, that the operationalization is sectorized and that the culture is in the background in public policies.

Therefore, formulating and implementing public policies that respond to the complex contemporary society also requires actions of the State in the perspective of intersectoriality, stimulating synergy in policies (it is understood the participation of different actors) and public services. And that, in order to make preservation actions and policies feasible, both actions strongly anchored in material needs and basic demands, and actions geared to horizontal interactions and relations, with values ​​such as cooperation, trust and solidarity, which contribute to the creation and / or strengthening of social capital. Also the participation and the information flow are fundamental elements for the creation of social capital. A society with a high stock of social capital has the advantage of having highly participative citizens, interested in the efficiency of government institutions, with autonomy for their own development and who work collectively in matters of collective interest. Small towns, by their proximity and horizontality ties, can be the privileged locus for thinking and doing different from the hegemonic actors, to propose creative exits from the intricate local social web. That is why it is necessary to have a new governance that speaks and thinks, that looks to the future with the mind on the lessons of the past, that stimulates fields of reflection and action capable of fostering participation and collaboration in order to connect people with places as possibilities of creation and experimentation of heterogeneous ways of conceiving, perceiving and living in cities.

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