A construção de dados insurgentes em assentamentos informais

Lara Furtado, Henry Renski

Lara Furtado é Arquiteta e Urbanista e Doutora em Planejamento Regional. Sua pesquisa articula as áreas de Design Ambiental e Participação Social para o planejamento de habitação de interesse social. É professora de técnicas de geoprocessamento na Universidade de Massachusetts, EUA, e trabalha em projetos que medem impactos econômicos através de etnografia e análises de dados estatísticos. Pesquisa métodos participativos de coleta de dados.

Henry Renski é Bacharel em Arquitetura da Paisagem e Planejamento Regional e Doutor em Planejamento Urbano e Regional. Professor Titular no Departamento de Paisagismo e Planejamento Regional da Universidade de Massachusetts Amherst, EUA. Pesquisa fatores tecnológicos e sociais que influenciam o desenvolvimento econômico, examinando novos padrões de desenvolvimento urbano. É diretor do Centro para Desenvolvimento Econômico da Universidade de Massachusetts.


Como citar esse texto: FURTADO, L.; RENSKI, H. A construção de dados insurgentes em assentamentos informais. V!RUS, São Carlos, n. 19, 2019. [online] Disponível em: <http://www.nomads.usp.br/virus/virus19/?sec=4&item=4&lang=pt>. Acesso em: 09 Mai. 2021.

ARTIGO SUBMETIDO EM 18 DE AGOSTO DE 2019


Resumo

Esse artigo apresenta o conceito de insurgência, que deriva de teorias de planejamento, e apresenta como o mesmo pode ser adaptado para a construção de dados insurgentes. O artigo articula como comunidades em assentamentos informais podem aplicar estratégias de construção de dados que se oponham ao monopólio de informação majoritariamente controlado pelo Estado. O texto apresenta uma crítica a um conjunto de dados construídos sobre assentamentos precários através do exemplo da cidade de Fortaleza, Brazil. A conclusão sugere métodos alternativos de planejamento, coleta e disseminação de informação, que refletem os valores de comunidades informais e podem promover seu direito à cidade. Os movimentos sociais e políticos promovidos por minorias são necessários, e informação adequada é de suma importância para determinar como ações de base podem ser transformadas em políticas públicas. A discussão sobre insurgência no planejamento e na construção de informação é um ponto de entrada para a discussão mais ampla sobre quem produz dados sobre diversas populações e como eles influenciam seus Direito à Cidade.

Palavras-chave: Planejamento insurgente, Assentamentos informais, Dados, Valores comunitários



1 Introdução: o que há de errado com dados?

Apesar de um constante aumento na quantidade de informação produzida, ainda é claro que dados não são, nem abertos, nem representativos de maneira justa. Autoridades governamentais têm retido o monopólio na produção de dados. Mapas, por exemplo, são usados como arma poderosa para resumir e apresentar fatos de acordo com a perspectiva do Estado, o que perpetua a lógica através da qual tal mapa foi desenhado. Os sujeitos estão vulneráveis a forma que os dados são construídos, e de políticas que restringem estilos de vida, baseadas em uma interpretação tecnocrata do que qualifica certos grupos (RUPPERT, et al., 2017). Isso não é um fenômeno novo. 

As intervenções de larga escala da Era Moderna, como erradicação de favelas e habitação padronizada, foram desejo de uma elite que buscou promover desenvolvimento através de “mudanças drásticas nos hábitos, trabalho, padrões de moradia, conduta moral e visões de mundo da população” (SCOTT, 1998, p. 89, tradução nossa). É notável que tais intervenções dificilmente teriam conseguido atingir a mesma escala sem as informações providas por Le Corbusier sobre o homem modulor. Esse novo padrão de dimensões humanas foi utilizado para justificar soluções igualmente padronizadas de desenvolvimento econômico e social. 

Este caso exemplifica um problema chave dos dados: “o processo de construção de dados já inclui valores sociais e padrões de privilégio nos dados” (JOHNSON, 2014, p. 265, tradução nossa). Logo, na medida em que o conhecimento especializado cria informação, ele perpetua políticas que excluem certas populações de situações de poder para fazer reivindicações (ROSENSTRÖM,et al., 2006). Esses dados são então utilizados para orientar pesquisas e políticas públicas, sob a suposição errônea de que representam a população como um todo quando, de fato, as condições e decisões tomadas para construir tais dados não são reveladas. Modelos preditivos e algoritmos formam ‘caixas pretas’ com informações secretas que são “inevitavelmente associadas a padrões institucionalizados de poder e autoridade" (CRAWFORD, 2016, p. 78, tradução nossa). Eles "usam o medo e a confiança das pessoas em matemática para impedi-las de fazer perguntas" e contribuem para a lógica política e institucional estabelecida (O'NEIL, 2016).

A revolução digital certamente habilitou desenvolvimento econômico e melhorias em qualidade de vida no que diz respeito ao meio ambiente, educação, saúde e segurança, dentre outros. No entanto, problemas relacionados à desinformação e confiança vêm se tornando recorrentes. O uso de Big Data (grandes conjuntos de dados) de redes sociais e de algoritmos para direcionar e espionar eleitores são exemplos do risco que grandes empresas de dados apresentam para o Estado democrático (UNSWORTH, 2016). A sociedade começou recentemente a recusar abertamente o papel da ciência para estabelecer consensos e fornecer respostas universais, o que torna os dados ainda mais aplicáveis ​​e poderosos para manipulação (GAUCHAT, 2011). Mudanças nos regimes políticos testemunhados na América Latina, por exemplo, permitiram a candidatos extremistas coletar e disseminar seletivamente uma narrativa que suprime as vozes de moradores informais, grupos indígenas e minorias. Outras instituições excluíram relatórios relacionados à mudanças climáticas para disfarçar a severidade dos desafios ambientais (HERRMANN, 2017). 

Considerando esses desafios, este artigo procura introduzir o conceito de insurgência, que deriva da teoria do planejamento, para fundamentar uma estrutura teórica para a construção de dados insurgentes. O artigo utiliza uma abordagem de estudo de caso para identificar a escassez de dados construídos em assentamentos informais na cidade brasileira de Fortaleza. Com base nesse exemplo, ele articula como as comunidades informais poderiam empregar estratégias autônomas para construir dados que neutralizem o monopólio de informação, que é amplamente detido pelo Estado. Conclui sugerindo métodos alternativos para planejar, coletar e disseminar dados que refletem os valores das comunidades e podem promover seus direitos à cidade.

2 Desafios sobre dados e informações para estudar assentamentos informais 

Já que a construção de informações tende a excluir aqueles menos inclinados a se envolver em processos técnicos, esses agentes ​​também tendem a ser mais afetados na medida em que aumenta a diferença entre representação e ação. Um exemplo claro disso é encontrado no campo do planejamento urbano e em como as políticas há muito tentam administrar assentamentos informais. Até os vários termos usados ​​para falar sobre assentamentos informais refletem visões que alternam entre hostis e esperançosas. Assentamentos irregulares, informais, espontâneos e favelas foram usados ​​com diferentes conotações semânticas para apoiar narrativas românticas ou higiênicas (MACDONALD, 1978). No Brasil, o termo favela é usado para se referir a comunidades socioeconomicamente vulneráveis. Em geral, a maior parte dos termos é sintomática de abordagens top-down que são feitas sobre assentamentos e seus moradores. No Brasil, o planejamento racional lidou historicamente com o crescimento informal através de zoneamento e projetos complexos que ignoravam o que existia nas cidades e tratavam as favelas como um mal-estar a ser erradicado (ROLNIK, 2000).

Essa revisão top-down das leis e parâmetros foi informada não apenas por princípios de arquitetura, mas também por dados do censo patrocinados nacionalmente. Em 1950, o primeiro censo brasileiro incluiu favelas, conhecidas como "aglomerados subnormais". As áreas foram mapeadas com base no conhecimento local e consenso social para caracterizar ocupações com infraestrutura abaixo da média (MOTTA, 2019). As variáveis ​​coletadas detalhavam o ambiente construído, mas as informações sobre a estrutura habitacional e os materiais de construção foram suprimidas ou simplificadas no censo posterior. A ausência desses dados cruciais sobre a unidade habitacional tornou impossível entender a evolução desses assentamentos e como eles se consolidam ao longo do tempo (TASCHNER, 2001). Motta analisa três censos nacionais (1950, 1991 e 2010) para mostrar como os conjuntos de dados evoluíram sistematicamente para traçar favelas como espaços de desordem e ilegalidade (MOTTA, 2019).

Os desafios em criar censos em favelas prevalecem enquanto novas legislações urbanas exigem novas estratégias para incluir e mapear os moradores de assentamentos informais. O Estatuto das Cidades de 2001, por exemplo, fortaleceu o papel dos governos locais em promover reformas urbanas que garantem o direito à cidade e à participação popular (FERNANDES, 2007). Os governos foram imediatamente confrontados com o desafio de mapear e pesquisar assentamentos informais, que, em 2010, representavam quase 12% da população urbana brasileira (IBGE, 2010). No entanto, tornar esses territórios visíveis apresentou um novo conjunto de desafios para os moradores informais que se encontravam mais vulneráveis. Por um lado, a informalidade permaneceu precária e às margens da plena cidadania devido ao abandono sistêmico e à cegueira do Estado. Por outro lado, sua invisibilidade também lhes concedeu "proteção e autonomia de uma sociedade predatória, onde o Estado nem sempre age no interesse dos menos poderosos” (FREEMAN, 2014, p. 31, tradução nossa).

Essa tensão gerada pelas intervenções do Estado nas favelas pôde ser testemunhada no Rio de Janeiro antes das Olimpíadas de 2016. Os esforços de urbanização tiveram o objetivo de mapear as áreas, criar um sistema formal de endereços e embelezar o ambiente construído. No entanto, a melhoria na orientação também facilitou o controle dos traficantes e a cobrança de serviços públicos (como a eletricidade). Além disso, as medidas estéticas, como fachadas de pintura, criaram uma identidade, mas também uniformidade, e facilitaram a identificação de casas pela polícia e também a demolição. Finalmente, o mapeamento permitiu os esforços de Unidades de Polícia Pacificadoras e a demarcação clara de casas a serem removidas sob o pretexto de riscos ambientais (FREEMAN, 2014).

3 Insurgência: definições e implicações para assentamentos informais

O que a seção anterior mostra é que modernização urbana não é apenas uma questão de infraestrutura e que a mudança espacial não é suficiente para incluir sociedades marginalizadas na agenda política. Como alternativa, o arcabouço teórico da insurgência fornece suporte a modos alternativos de produção urbana liderados por movimentos de base. A insurgência é apresentada na teoria emergente do planejamento para criticar os atuais sistemas de governança que historicamente refletiam os interesses de grupos dominantes e promoveram despejo e exploração nas cidades pós-modernas.

Com base nisso, o planejamento insurgente também permite uma análise diferente do informal: uma que o reconheça não apenas como um espaço de pobreza, mas também de organizações políticas populares, empreendedorismo e comunidades auto-organizadas (ROY, 2011). Os moradores informais reavaliam papéis governamentais autoritários constantemente e afirmam seus direitos de criar seus próprios espaços: “o planejamento insurgente é guiado por uma compreensão da cidadania como uma prática construída a partir de baixo por meio da ação direta dos cidadãos para o desenvolvimento de sua comunidade política autodeterminada” (MIRAFTAB, 2012, p. 16, tradução nossa).

No entanto, nem todas as iniciativas de participação devem ser vistas como insurgentes. A inclusão de moradores nos processos de tomada de decisão também pode ser usada como uma ferramenta para manipulação política, na qual conversas superficiais apenas validam as decisões do governo tomadas a portas fechadas. Assim, um aspecto essencial do planejamento insurgente é que ele aborda como o capitalismo neoliberal afirmou incluir cidadãos através de mecanismos participativos que são, na realidade, estabelecidos para estabilizar idéias radicais (MIRAFTAB, 2009). Movimentos habitacionais organizados em Fortaleza mostram que a verdadeira insurgência é o processo pelo qual os moradores enfrentam as decisões do estado e mantêm um sistema autônomo de freios e contrapesos. Ao realizar reuniões regulares da comunidade, uma rede de ativistas é capaz de monitorar as ações do Estado, lançar luz sobre a estrutura política que os exclui, impedir a cooptação da liderança e exigir mecanismos de regulamentação fundiária (FREITAS, 2019).

A lacuna de conhecimento e poder experimentada pelas comunidades marginalizadas é tratada através da insurgência de duas maneiras: coletando informações para obter clareza sobre questões ocultas e buscando apoio e parcerias com instituições que possam validar suas reclamações (LASKEY; NICHOLLS, 2019). Nesse contexto, a construção de dados insurgentes é apresentada aqui como uma terceira frente, através da qual as comunidades podem criar discursos alternativos que contestam informações disseminadas por terceiros. Como a insurgência destaca a vitalidade das comunidades marginalizadas, os dados insurgentes podem apoiar esse processo, construindo e promovendo o conhecimento local. No âmbito urbano, os cidadãos podem usar informações controladas por pessoas para recuperar espaços em oposição ao papel centralizador dos governos.

Embora a noção de insurgência tenha emergido, dados insurgentes não são uma prática estabelecida e instituições estatais tecnocráticas ainda têm poder sobre como os dados são traduzidos em políticas. Um exemplo disso é apresentado na próxima seção.

4 O caso de Fortaleza: dados sobre assentamentos precários

Em 2012, a prefeitura de Fortaleza, localizada no nordeste do Brasil, começou a desenvolver um Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) com estratégias para lidar com o déficit habitacional que assola majoritariamente populações de baixa renda. Com base no documento, destacamos três objetivos principais do PLHIS: 1. mapear e criar um banco de dados sobre todos os assentamentos precários em Fortaleza; 2. desenvolver critérios para a avaliação de riscos; e 3. fazê-lo através de um processo colaborativo (FORTALEZA, 2013). Essa colaboração pôde ocorrer com a inclusão de conselhos e representantes locais ou através de workshops em áreas estratégicas que convidavam o público para o debate. O plano emprega a terminologia de assentamentos precários ou subnormais alternadamente para se referir às áreas que abrigam a população mais pobre. A equipe do PLHIS identificou desde o início desafios específicos da habitação em Fortaleza: vulnerabilidade e desigualdade ambiental e social. Em termos de resultados, o plano procurou quantificar um orçamento e quais recursos são necessários para enfrentar os problemas mapeados.

O conjunto de dados do PLHIS forneceu um "diagnóstico" sobre o estado de todos os assentamentos e estratégias para desenvolvimento futuro. Foram preenchidas 113 variáveis ​​para compor o banco de dados PLHIS e um resumo das informações coletadas encontra-se na Tabela 1.

Tabela 1: Informações gerais apresentadas no banco de dados do PLHIS de acordo com categorias de variáveis. Fonte: Fortaleza, 2013.

O plano alcançou um mapeamento abrangente de todos os 846 assentamentos na cidade, que apresentam diferentes tipos de ocupação: mutirão, favela, conjunto habitacional ou loteamento irregular. Apesar do reconhecimento de que os assentamentos não são homogêneos e apresentam tipologias diferentes, a terminologia empregada em “precário” implica uma noção pré-estabelecida de algo impróprio o que influencia as variáveis ​​coletadas. O número de variáveis ​​é surpreendente, mas a maioria diz respeito à avaliação de riscos e características do espaço construído, como disponibilidade de infraestrutura. Uma variável, por exemplo, determina se o assentamento é "adequado" e outra se a comunidade pode ser consolidada (permanecer) ou precisa de algum grau de reassentamento (deslocamento). As duas últimas categorias de diagnóstico são criadas para converter todas essas condições em "índices de prioridade". O índice informa que tipo de intervenção é necessária em cada assentamento e quais áreas devem ser priorizadas com base em seu nível de precariedade. Esse resultado é esperado, considerando que o Plano também buscou estabelecer o conceito de risco, considerando as condições ambientais, de habitação e socioeconômicas.

O que destacamos aqui é que, embora o processo de mapeamento tenha tido um certo grau de colaboração e conhecimento local para preencher as respostas, as variáveis ​​já estavam pré-selecionadas. Os moradores foram convidados a contribuir para preencher as lacunas dentro de uma estrutura rígida de informações, amplamente em torno de avaliação de riscos e do ambiente construído. Além disso, as poucas variáveis ​​relacionadas à história e capital social e cultural foram deixadas com uma quantidade considerável de dados incompletos. Por exemplo, a variável "idade do assentamento" tem cerca de 35% dos seus valores nulos e a variável "organização comunitária" tem perto de 44%. Essas variáveis ​​são fundamentais para determinar os laços sociais com o espaço e se uma rede de solidariedade foi estabelecida ao longo do tempo. Nenhuma ou quase nenhuma informação foi coletada para examinar aspectos mais intangíveis dessas comunidades, como empreendedorismo, capital social, organizações religiosas, senso de vizinhança ou apego ao lugar.

Em 2016, após a coleta e análise das variáveis ​​do PLHIS, a prefeitura montou um Atlas de todos os assentamentos precários, no qual selecionou 41 variáveis ​​que explicavam melhor as condições de vida de cada assentamento (de 113). O objetivo do Atlas era fornecer informações sobre assentamentos precários em termos claros e em um formato simples para orientar intervenções governamentais. Esse processo reduziu ainda mais a complexidade dessas comunidades ao empregar uma lente ainda mais estreita da análise de custo-benefício.

Vale ressaltar que o conjunto de dados PLHIS uniu dados que estavam dispersos por várias repartições governamentais e os vinculou a comunidades e mapas. Isso facilita o compartilhamento e a disseminação de informações sobre assentamentos precários. A coleta de dados também representa um avanço, uma vez que essas áreas geralmente não são pesquisadas exaustivamente em planos ou censos municipais. No entanto, esses assentamentos são quase desenhados a falhar, uma vez que o viés de risco e precariedade é incorporado ao conjunto de dados e provavelmente se transformará em ações de erradicação e deslocamento. O caso de Fortaleza ilustra uma abordagem sobre assentamentos informais, que “observam e rotulam os grupos-alvo em termos de déficits ou carências (MISSIGHAM, 2017, p. 341, tradução nossa)”. O processo participativo convida à inclusão de membros da comunidade, mas é um exemplo da ilusão de empoderamento através da qual o neoliberalismo prospera (MIRAFTAB, 2009). 

5 A construção de dados insurgentes como resposta: conceito e estratégias 

Baseado nas sessões anteriores, esse artigo identifica alguns desafios atuais dos sistemas que produzem e compartilham dados: 

-A hegemonia do Estado em criar e manipular informação é altamente problemática já que geralmente “segue uma agenda estruturalmente comprometida com a reprodução do status quo”, que representa aqueles historicamente no poder (SOUZA, 2006); 
-Algoritmos secretos impedem as pessoas de fazer perguntas e colocam grandes quantidades de dados em 'caixas-pretas' que orientam nossas decisões cotidianas sem clareza (O'NEIL, 2016); 

-Os dados sobre assentamentos informais são especialmente suscetíveis à manipulação para promover uma agenda top-down de desapropriação urbana.

-Através de uma análise crítica do caso de Fortaleza, também é possível identificar três questões principais sobre como o PLHIS foi produzido; 

-Variáveis de análise limitadas;

-Estratégias de desenvolvimento limitadas baseadas exclusivamente em déficits; e

-Informação que é manipulada para justificar ações autoritárias.

Apesar desses desafios, dados insurgentes podem ser uma alternativa valiosa para confrontar tal hegemonia. A criação de dados insurgentes é apresentada aqui como um processo bottom-up para gerar informações com o objetivo de promover os planos de comunidades marginalizadas. Essa autonomia é uma antítese aos sistemas que perpetuamente concentram poder e informação nas mãos de poucos (Miraftab, 2012). Assim, a criação de dados insurgentes pode compensar essas falhas através de processos que permitem às comunidades definir seus próprios objetivos em relação às variáveis ​​de interesse, usar o processo de coleta de dados para capacitar e empregar essas informações para ações concretas. Um diagrama conceitual para desenvolver e empregar dados insurgentes combina esses conceitos em três etapas principais (Figura 1).

Fig. 1:Diagrama de construção de dados insurgentes. Fonte: Autores, 2019.

5.1 Estratégias

Um dos problemas identificado através do estudo de caso de Fortaleza é que os indicadores estabelecidos para avaliação geralmente não são participativos e tendem a sub-representar aqueles menos prováveis de fazer parte de interações de produção de dados. Quando se trata de populações vulneráveis, como moradores informais, a participação do cidadão deve ser incentivada desde o início, não para preencher as lacunas, mas para estabelecer indicadores comunitários que atendam às suas visões de desenvolvimento. O processo de design de dados pode ser usado como uma ferramenta de empoderamento, à medida que as pessoas avaliam o que consideram importante na comunidade e nos recursos existentes. Traduzir isso em indicadores garante que as métricas usadas pelos profissionais reflitam as necessidades dos moradores e retratem com precisão suas comunidades políticas (SANDOVAL; RONGERUDE, 2015). Nesse sentido, ferramentas tecnológicas como os Sistemas de Informação Geográfica (SIG) podem permitir que os usuários manipulem grandes volumes de informações por meio de sistemas para posicionamento, aquisição, disseminação e análise de dados (GOODCHILD, 2009). SIG pode ser problemático, como qualquer outra interface, devido ao seu extenso número de funções, o que pode dificultar a experiência do usuário. No entanto, evoluções em design de interface podem empoderar usuários não somente para exibir novas informações graficamente mas também facilitando diálogo e a criação de novo conhecimento pelos usuários (FURTADO, et al., 2016). 

Uma outra característica do PLHIS é que a sua justificativa constituiu em identificar déficits nas comunidades alvo. Uma alternativa a essa estratégia baseada em carências consiste em Desenvolvimento Comunitário Baseado em Recursos (DCBR) (“Asset Based Community Development”) que ajuda as comunidades a identificar recursos e capacidades que poderiam ser impulsionados para seu desenvolvimento. O caráter participativo do DCBR é particularmente valioso para promover insurgência: “O apelo do ABCD está na premissa de que as pessoas das comunidades podem se organizar para conduzir o processo de desenvolvimento identificando e mobilizando ativos existentes (mas muitas vezes não reconhecidos)” (MATHIE; CUNNINGHAM, 2003, p. 474, tradução nossa). Da mesma forma, o arcabouço teórico de Capitais Comunitários também nos oferece um novo ponto de vista para analisar holisticamente mudanças na comunidade. A estrutura incentiva um pensamento abrangente sobre estratégias e projetos, ao oferecer insights sobre indicadores adicionais de sucesso, bem como possíveis áreas de apoio (EMERY; FLORA, 2006). Dentro desse conceito, a teoria de Capitais Comunitários categoriza os vários recursos que uma comunidade tem para oferecer em sete capitais diferentes. No caso de assentamentos informais, o estudo exclusivo de capitais econômicos, construídos e natural é limitado, uma vez que não é inclui capitais mais prevalentes, como sociais, humanos e políticos. O mapeamento de recursos contrasta narrativas negativas que foram estabelecidas ao longo do tempo e que levaram à inércia, desânimo ou ações perniciosas. Além disso, investir em recursos é uma etapa crítica para transformar o potencial dessas áreas em capital.

Outra questão importante a ser considerada é quem deve reter o monopólio de como manipular e compartilhar dados. O mapeamento e a criação de dados coletivos são etapas iniciais que devem ser seguidas pela disseminação estratégica de dados. Nesse sentido, devemos monitorar como o conhecimento sobre assentamentos informais é produzido e compartilhado com base em diferentes raciocínios. Como mencionado, os moradores devem ter autonomia para selecionar quais aspectos internos devem se tornar visíveis, uma vez que as informações podem ser apropriadas por outros agentes externos para cooptar lideranças, facilitar a patrulha policial, fazer lobby político e assim por diante. No entanto, se a criação de dados era anteriormente uma ferramenta de controle historicamente adotada pelo Estado, agora as novas tecnologias podem democratizar esse processo e capacitar comunidades informais.

Curiosamente, também em Fortaleza pode ser encontrado um exemplo onde foi instaurado um processo de construção de dados insurgentes. Um projeto de extensão implementado em 2011 pela Universidade Federal do Ceará e a ONG Cearah Periferia mapeou assentamentos informais existentes e lotes vazios que foram divididos especificamente para abrigar casas de baixa renda. Estudantes e professores envolvidos estudaram a regulamentação urbana e forneceram apoio técnico à comunidade através de oficinas que ensinaram à população seus direitos e potencialidades (PEQUENO, 2014). Este exemplo mostra como mapas e coleta de dados permitiram que os cidadãos reconhecessem suas casas dentro da legislação e fizessem reivindicações em um longo processo em direção ao direito à cidade (FREITAS, 2017). Nesse sentido, o conhecimento técnico foi fundamental para aumentar a conscientização sobre os problemas e mostrar ferramentas disponíveis. No entanto, foi a população quem desenvolveu autoridade sobre os dados ao final. Esse processo não precisa necessariamente acontecer sem o apoio institucional, mas é imperativo que os moradores definam sua própria agenda e usem as informações adequadamente.

6 Conclusões: Contribuições de Dados Insurgentes 

O objetivo deste artigo foi apresentar como as estratégias de criação de dados podem ser apropriadas pelas comunidades informais para criar novos termos de engajamento que se adequem aos seus objetivos. O processo de criação de dados pode ser empoderador por si só e a criação bottom-up de dados sobre o informal é fundamental para implementar mais estratégias de desenvolvimento urbano controladas por pessoas. O conjunto de dados compilado pelo município de Fortaleza como parte de seu plano de habitação social é um caso concreto que mostra como a construção de informações influencia as políticas de assentamentos informais.

Como alternativa, a criação e o compartilhamento de dados insurgentes podem ser usados ​​não para incorporar moradores informais a um sistema existente, mas para lhes dar autonomia. Os movimentos sociais e políticos gerados pelas minorias são necessários, e as informações são fundamentais para o processo de transformar ações de movimentos de base em leis concretas. Este artigo procura destacar a importância da insurgência, que é inerentemente de baixo para cima. É uma contribuição da insurgência considerar o potencial do “outro colonizado” (Roy, 2011), e os dados insurgentes podem ser sistematizados em conjuntos de dados e processos representativos que transferem poder para as comunidades historicamente silenciadas.

Referências

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Insurgent data building by informal settlements

Lara Furtado, Henry Renski

Lara Furtado is an Architect and Urbanist and a Doctor in Regional Planning. Her research work articulates the areas of Environmental Design and Social Participation for social housing planning. She teaches geoprocessing techniques at the University of Massachusetts, USA, and works on projects that measure economic impacts through ethnography and statistical data analysis via participatory data collection methods.

Henry Renski holds a Bachelor's degree of Landscape Architecture and Regional Planning and a Doctor degree in Urban and Regional Planning. He is a Full Professor at the Department of Landscape and Regional Planning at the University of Massachusetts Amherst, USA. He studies technological and social factors that influence economic development by examining new patterns of urban development. He is the director of the Center for Economic Development at the University of Massachusetts.


How to quote this text: Furtado, L. and Renski, H., 2019. Insurgent data building by informal settlements. V!rus, Sao Carlos, 19. [e-journal] [online] Available at: <http://www.nomads.usp.br/virus/virus19/?sec=4&item=4&lang=en>. [Accessed: 09 May 2021].

ARTICLE SUBMITTED ON AUGUST 18, 2019


Abstract

This paper introduces the concept of insurgency, which stems from planning theory, and presents how it could be adapted to the building of insurgent data. It articulates how informal communities could employ autonomous strategies to build data that counteracts the monopoly of information, which is largely held by the State. The paper presents a brief critique of data on informal settlements by presenting the case of the city of Fortaleza, Brazil. It concludes by suggesting alternative methods for planning, collecting and disseminating data that is reflective of communities’ values and can further their right to the city. Social and political movements generated by minorities are necessary and information is key in transforming grassroots action to legitimate policy. Insurgency in planning and information building provides a point of entry to the larger discussion of who produces information about various segments of society and how that influences their Right to the City.

Keywords: Insurgent planning, Informal Settlements, Data, Community assets


1 Introduction: What is wrong with data?

Despite an increase in the volume of information generated nowadays, it is still clear that data is neither open nor fairly representative. Authorities in government have historically held a large monopoly on the production of data. Maps, for instance, are a powerful tool to summarize facts according to the perspective that the State wanted to maintain, which perpetuates the logic through which that map was designed. Subjects are vulnerable to how data is made, and policies that continue to restrain lifestyles based on technocratic interpretations of what make up specific groups (Ruppert et al., 2017). This is not a new phenomenon. The large interventions of the Modern Era through slum clearance and standardized housing are the desire of an elite that wanted to bring development by enforcing “enormous changes in people's habits, work, living patterns, moral conduct, and worldview (Scott, 1998, p. 89).” What is striking is that those interventions would hardly have achieved the same scale were it not for the data provided by Le Corbusier on what constitutes the modulor man. This standard for human dimensions was used to justify the equally standardized solutions for economic and social development. 

This case is an example of a key issue of data: “the process of constructing data builds social values and patterns of privilege into the data." (Johnson, 2014, p. 265). Thus, as expert knowledge creates information it perpetuates policies that exclude certain populations from power and visibility to make claims (Rosenström, et al., 2006). This data is then used to inform research and policy under the false assumption of representation when, in fact, the conditions under which that data was constructed are not revealed. Models and algorithms make up ‘black boxes’ that hold secretive information that is “unavoidably linked to institutionalized patterns of power and authority (Crawford, 2016, p. 78)”. They “use people’s fear and trust in mathematics to prevent them from asking questions” and contribute to an established political and institutional logic (O'Neil, 2016).

The digital revolution has certainly enabled economic growth and improvements in life quality when it comes to a clean environment, education, health care and safety, to name a few. However, issues of misinformation and trust have become increasingly prevalent. The use of Big Data from social networks and algorithms to target and spy on voters are examples of the risk that large data corporations pose for the democratic State (Unsworth, 2016). Society has recently started to openly refuse the role of science to generate commonsense and provide universal answers, which makes data even more applicable and powerful for manipulation (Gauchat, 2011). Changes in political regimes witnessed in Latin America, for instance, have enabled extremist candidates to selectively collect and disseminate a narrative that suppresses the voices of informal dwellers, indigenous groups and minorities. Other institutions have reportedly deleted climate change-related reports to mask the severity of environmental challenges (Herrmann, 2017). 

Considering those challenges, this paper seeks to introduce the concept of insurgency, which stems from planning theory, to inform a theoretical framework for insurgent data building. The paper uses a case study approach to identify shortages on the data constructed on informal settlements in the Brazilian city of Fortaleza. Based on that example, it articulates how informal communities could employ autonomous strategies to build data that counteracts the monopoly of information, which is largely held by the State. It concludes by suggesting alternative methods for planning, collecting and disseminating data that is reflective of communities’ values can further their right to the city. 

2 Issues of data and information to study informal settlements 

Since the construction of information tends to exclude those less inclined to be involved in technical processes, those stakeholders also tend to be most affected as the gap between representation and action increases. A clear example of that is found in the urban planning realm, and in how policies have long tried to manage informal settlements. Even the various terms used to talk about informal settlements reflect views that shift between hostile and hopeful. Squatter settlements, informal, spontaneous and slums have all been used with different semantic connotations to support romantic or hygienic narratives (MacDonald, 1978). In Brazil, the term 'favela' was coined and is largely employed to refer to those more socio-economic vulnerable neighborhoods. Most terms are symptoms of the top-down evaluations made about settlements and its dwellers. In Brazil, rational planning historically dealt with informal growth by employing complex zoning and projects that overlooked what existed in cities and treated favelas as a malaise to be eradicated (Rolnik, 2000).

Such top-down revision of laws and parameters was informed not just by architecture principles but by nationally sponsored census data. In 1950, the first Brazilian census included favelas, which were referred to as ‘subnormal conglomerates’. The areas were mapped based on local knowledge and social consensus to characterize occupations with subpar infrastructure (Motta, 2019). The variables collected detailed the built environment, but information about housing structure and construction materials was suppressed or simplified in later census. The absence of this crucial data about the housing unit made it impossible to understand the evolution of those settlements and how they become consolidated over time (Taschner, 2001). Motta analyzes three national censuses (1950, 1991 and 2010) to show how the datasets have systematically evolved to construct favelas as spaces of disorder and illegality (Motta, 2019).

Challenges in the favela census remain as new urban legislation demands new approaches to engage with informal settlements. The recent Statute of the City in 2001, for instance, strengthened the role of local government in promoting land reform that ensures the right to housing and the right to participation (Fernandes, 2007). Governments were immediately faced with the challenge of mapping and surveying informal settlements, which, in 2010, made up nearly 12% of the Brazilian urban population (IBGE, 2010). However, making those territories visible posed a new set of challenges for informal dwellers who found themselves more vulnerable. On one hand, informality has remained precarious at the margins of full citizenship due to systemic abandonment and State blindness. On the other hand, their invisibility has also granted them “protection and autonomy from a predatory society where the state does not always act in the interests of the less powerful." (Freeman, 2014, p. 31). 

This tension generated by State interventions in favelas could be witnessed in Rio de Janeiro preceding the 2016 Olympics. Urbanization efforts had the goal of mapping the areas, creating a formal street address system and embellishing the built environment. However, the easier wayfinding also facilitated control by drug dealers and charging for public services (such as electricity). Also, the aesthetic measures such as painting facades created an identity but also uniformity, and made it easier for homes to be identified by the police and also for demolition. Finally, mapping allowed for policing pacification efforts and clearly marked areas to be displaced under the pretense of environmental hazards (Freeman, 2014).

3 Insurgency: Definition and Implications to Informal Settlements

What the previous section shows is that urban upgrading is not just an infrastructure issue and that spatial change is not enough to include marginalized societies in the political agenda. As an alternative, the theoretical framework of insurgency provides support to alternative modes of urban production that are led by the grassroots. Insurgency is presented in the emerging planning theory to critique current governance systems that have historically reflected the interests of dominant groups and uprooted displacement and exploitation in post-modern cities. 

By drawing on this, insurgent planning also allows for a different analysis of the informal: one which recognizes it not just a space of poverty but also of popular political organization, entrepreneurialism and self-organizing communities (Roy, 2011). Informal dwellers constantly reevaluate authoritarian government roles by asserting their rights to create their own living spaces: “insurgent planning is guided by an understanding of citizenship as a practice constructed from below through citizens’ direct action for the development of their self-determined political community (Miraftab, 2012, p. 16).” 

However, not all participation initiatives should be viewed as insurgent. The inclusion of dwellers in decision-making processes can also be used as a tool for political manipulation in which shallow conversations only validate government decisions made behind closed doors. Thus, a key aspect of insurgent planning is that it addresses how neoliberal capitalism has claimed to include citizens through participatory mechanisms that are, in reality, established to stabilize radical ideas (Miraftab, 2009). Organized housing movements in Fortaleza show that the real insurgency is the process through which dwellers confront state decisions and maintain an autonomous system of checks and balances. By holding regular community meetings, a network of activists is able to monitor state actions, shed light on the political structure that excludes them, prevent cooptation of leadership and demand mechanisms for land regulation (Freitas, 2019).

The gap in knowledge and power experienced by marginalized communities is addressed through insurgency in two ways: by collecting information to gain clarity on issues hidden from them, and by seeking support and partnerships with institutions that can validate their complaints (Laskey and Nicholls, 2019). In that context, insurgent data building is presented here as a third front through which communities can create alternative discourses that contest information disseminated by third parties. Since insurgency highlights the vibrancy of marginalized communities, insurgent data can support that process by building on and promoting local knowledge. In the urban realm, citizens can use to people-controlled information to reclaim spaces in opposition to the centralizing role of governments.

Even though the notion of insurgency has emerged, insurgent data is not an established practice, and technocratic state institutions still hold power on how data gets translated to policy. An example of that is presented in the next section.

4 The case of Fortaleza: dataset on precarious settlements

In 2012, the municipality of Fortaleza located in the Northeast of Brazil started to develop a Local Social Interest Housing Plan (PLHIS in the Portuguese acronym) with strategies to address the housing shortage, which largely affects low-income populations. Based on the document, we highlight three key goals of PLHIS: 1. to map and create a database about all precarious settlements in Fortaleza, 2. to develop criteria for risk assessment, and 3. to do so through a collaborative process (Fortaleza, 2013). This collaboration could take place by including local councils and representatives or by promoting workshops in strategic areas that invited the public to debate. The plan employs the terminology of precarious or subnormal settlements interchangeably to refer to the areas that house the poorest population. The PLHIS team identified from the beginning specific challenges of housing in Fortaleza: environmental and social vulnerability and inequality. In terms of outcomes, the plan sought to quantify a budget on resources needed to face the issues mapped.

The PLHIS dataset provided a “diagnosis” on the state of all settlements and strategies for future development. A total of 113 variables were filled out to make up the PLHIS database and a summary of the information collected is found in Table 1.

Table 1: General information compiled in PLHIS database divided by categories. Source: Fortaleza, 2013.

The plan achieved a comprehensive mapping of 846 total settlements for the entire city, which encompass different types of occupation: self-built, favela, housing project or illegal parceling. Despite the acknowledgment that all settlements are not homogeneous and present different typologies, the terminology employed of “precarious” implies a pre-established notion of something unfit and influences the variables collected. The number of variables is surprising, but most focus on risk assessment and characteristics of the built space such as availability of infrastructure. One variable, for instance, determines whether the settlement is “adequate” and another whether the settlement can be consolidated (remain) or needs some degree of resettlement (displacement). The two last Diagnosis categories are created to translate all those conditions into so-called “priority indexes”. The index informs what type of intervention is needed in each settlement and what areas should be prioritized based on their level of precariousness. This outcome is to be expected considering that the Plan was also supposed to establish the concept of risk by looking at environmental, living and socio-economic conditions. 

What we highlight here is that, even though the mapping process had a degree of collaboration and local knowledge to fill out the responses, the variables had already been pre-selected. Dwellers were invited to contribute to filling out the gaps within a rigid structure of information that revolved largely around risk assessment and the built environment. Additionally, the few variables related to history, social and cultural capital have been left with a substantial amount of incomplete data. For instance, the “age of settlement” variable has about 35% missing values and the “community organization” variable has as much as 44% missing. These variables are instrumental in determining social ties to space and whether a network of solidarity has been established over time. No, or close to none, information was collected to examine more intangible aspects of these communities, such as entrepreneurship, social capital, religious organizations, neighboring or place attachment.

After PLHIS variables were collected and analyzed, in 2016 the municipality put together an Atlas of all precarious settlements in which it selected 41 variables that better explained the living conditions of each settlement (out of 113). The goal of the Atlas was to provide information on precarious settlements in clear terms and simple format to guide government interventions. This process further reduced the complexity of those communities through an even narrower lens of cost-benefit analysis.

It is worth noting that the PLHIS dataset united data that was dispersed throughout multiple government entities and linked them to communities and maps. This facilitates the sharing and dissemination of information on precarious settlements. It also constitutes an advance in data gathering since those areas are not usually thoroughly surveyed by municipal plans or censuses. However, those settlements are almost deemed to fail by design, since the bias of risk and precariousness built into the dataset will be turned into action, most likely of eradication and displacement. The case of Fortaleza illustrates an approach to informal settlements, which “perceived and labeled target groups in terms of deficits or lacks (Missingham, 2017, p. 341).” The participatory process invites the inclusion of community members but is an example of the illusion of empowerment through which neoliberalism thrives (Miraftab, 2009). 

5 Insurgent Data Building as a Response: Framework and Strategies

According to previous sections, this paper identifies some issues with current systems of data production and sharing:

-The State sovereignty in creating and manipulating information is highly problematic since it is often “structurally committed to the reproduction of the status quo”, which represents those historically in power (Souza, 2006); 

-Secretive algorithms prevent people from asking questions and enclose large amounts of data in 'black boxes' that guide our everyday decisions without clarity (O'Neil, 2016); 

-Data on informal settlements are especially susceptible to manipulation to further a top-down agenda of urban dispossession.

-By taking a critical look at the case of Fortaleza, it is also possible to identify three main issues on how PLHIS was produced: 

-Limiting variables of interest; 

-Limiting development strategies based mostly on deficits; and 

-Information that gets manipulated to justify authoritarian action.

Despite those challenges, insurgent data can be an alternative to challenge that monopoly. Insurgent data building is presented here as a bottom-up process to generate information with the goal of furthering the agenda of marginalized communities. This autonomy is an antithesis to the systems that perpetually concentrate power and information in the hands of a few (Miraftab, 2012). Thus, insurgent data building may offset those failures in processes that allow communities to set their own agenda regarding variables of interest, use the data gathering process for empowerment, and employ that information for concrete action. A framework for how to develop and employ insurgent data combines these concepts in three key steps (Figure 1). 

Fig. 1: A framework for insurgent data building. Source: Developed by the Authors, 2019

5.1 Strategies

An issue identified in the case of Fortaleza is that indicators established for evaluation are often not participatory and tend to under-represent those less likely to be part of data producing interactions. When it comes to vulnerable populations such as informal dwellers, citizen participation should be encouraged from the beginning, not to fill the gaps but to establish community indicators that meet their visions for development. The data design process can be used as a tool for empowerment as people assess what they consider important in the community and existing assets. Translating that into indicators ensures that the metrics used by practitioners are reflective of people's needs and accurately depict their political communities (Sandoval and Rongerude, 2015). In that sense, technological tools such as Geographic Information Systems (GIS) can allow users to manipulate large volumes of information through systems for positioning, data acquisition, data dissemination, and analysis (Goodchild, 2009). GIS, like any other interface, can be problematic since a large number of functionalities and tools may limit user experience. However, evolutions in interface design can promote user empowerment to not just display graphic information but also facilitate dialogue and user creation of new knowledge (Furtado, et al., 2016). 

Another characteristic of PLHIS was that the rationale behind it consisted of identifying the deficit in the communities it targeted. As an alternative to the needs-oriented strategy, Asset Based Community Development (ABCD) is designed to help communities identify resources and capabilities that could be mobilized for community development. The participatory character of ABCD is especially valuable to promote insurgency: “the appeal of ABCD lies in its premise that people in communities can organize to drive the development process themselves by identifying and mobilizing existing (but often unrecognized) assets (Mathie and Cunningham, 2003, p. 474).” Similarly, the Community Capitals Framework also offers us a new viewpoint from which to analyze holistic community changes. The framework encourages comprehensive thinking about strategies and projects, offering insights into additional indicators of success as well as potential areas of support (Emery and Flora, 2006). Within this concept, the community capitals framework categorizes the various resources that a community has to offer into seven different capitals. In the case of informal settlements, examining solely its economic, built and natural capitals is short-sided since it does not account for more prevalent capitals such as social, human and political. Asset mapping contrasts negative narratives that have been established over time and have led to inertia, discouragement or harmful action. Additionally, to invest in assets is a critical step to turn those potential areas into capital.

Another key issue to be considered is who should retain the monopoly of how data can be manipulated and shared. Collective data mapping and creation are initial steps that should be followed by strategic data dissemination. In that sense, we must monitor how the knowledge on informal settlements is produced and shared based on different reasoning. As mentioned, dwellers must have the autonomy to select which internal aspects should become visible, since information can be appropriated by external stakeholders to coopt leadership, facilitate police patrolling, political lobbying, and so on. Nonetheless, if data creation was previously a tool of control historically adopted by the State, new technologies can now democratize this process and empower informal communities. 

Curiously, examples of an insurgent data building process have also been reported in Fortaleza. An outreach project put in place in 2011 by the Federal University of Ceará and the NGO Cearah Periferia mapped out existing informal settlements and empty lots that were zoned specifically to house low-income homes. Students and faculty involved studied the urban regulation and provided technical support for the community through workshops that taught the population on their rights and potentials (Pequeno, 2014). This example shows how maps and data collection have allowed citizens to recognize their homes within the legislation, and make claims in a long process towards the right to the city (Freitas, 2017). In that sense, technical knowledge was instrumental to raise awareness of the issues and to showcase the tools available. However, the population ultimately developed agency over the data. This process does not necessarily need to happen without institutional support, but it is imperative that dwellers set their own agenda and employ information accordingly.

6 Conclusion: Contributions of Insurgent Data

The goal of this paper was to introduce how data-building strategies could be appropriated by informal communities to create new terms of engagement that are adequate to their goals. The process of data building can be empowering in and of itself, and bottom-up data creation about the informal is fundamental to implement more people-controlled urban development strategies. The dataset compiled by the municipality of Fortaleza as part of its social housing plan is a concrete case that shows how the construction of information influences policies on informal settlements. 

As an alternative, insurgent data creation and sharing can be used not to merge informal dwellers to an existing system but to give them autonomy. Social and political movements generated by minorities are necessary, and information is key in their process from transforming grassroots to legitimate action and law. This paper seeks to highlight the importance of insurgency, which is inherently from the bottom up. It is a contribution of insurgency to consider the potential of the “colonized other” (Roy, 2011), and insurgent data can be systematized into representative datasets and processes that shift power to historically silenced communities.

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