Reabilitação de áreas centrais na cidade de São Paulo: uma revisitação ao PRIH-Luz

Rodrigo Cardoso Bonicenha, Francisco de Assis Comarú

Rodrigo Cardoso Bonicenha é geógrafo, Mestre em Planejamento e Gestão do Território, professor da Universidade de Santo Amaro, pesquisador da Universidade Federal do ABC. Estuda geografia humana, planejamento urbano e regional e geografia política.

Francisco de Assis Comarú é Doutor em Engenharia Civil, professor associado do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território, da Universidade Federal do ABC. Pesquisador do CEPEDOC Cidades Saudáveis, da Faculdade de Saúde Pública, da Universidade de São Paulo; e Colaborador do grupo de pesquisa LABHAB, da Universidade de São paulo, e do Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos.


Como citar esse texto: BONICENHA, R. C.; COMARÚ, F. A. Reabilitação de áreas centrais na cidade de São Paulo: uma revisitação ao PRIH-Luz. V!RUS, São Carlos, n. 14, 2017. Disponível em: <http://www.nomads.usp.br/virus/virus14/?sec=4&item=11&lang=pt>. Acesso em: 12 Ago. 2020.


Resumo

Os PRIHs (Perímetros de Reabilitação Integrada do Habitat) foram uma experiência pioneira de reabilitação urbana em áreas centrais da cidade de São Paulo, realizada na gestão Marta Suplicy (2001–2004/PT). Tinham, como fundamento, a reabilitação local objetivando a manutenção da população e a “potenciação de recursos endógenos do território”. Um ‘Plano Integrado de Intervenção’ seria desenvolvido com propostas divididas em três eixos: habitacional, melhoria ambiental, e construção social. Um comitê com a população local seria responsável pela gestão local do programa e implementação e acompanhamento das propostas. Com o término da gestão, os PRIHs foram descontinuados, porém, constituem-se numa rica experiência de reabilitação em áreas centrais de uma metrópole periférica. De forma pioneira, entendiam a cidade enquanto um tecido complexo, composto por diversos atores, em especial a população local. Para além de obras grandiosas, articulavam recursos e programas disponíveis no próprio território. Este trabalho busca revisitar os PRIHs enquanto possibilidade para a questão habitacional no centro da cidade de São Paulo.

Palavras-chave: Reabilitação urbana; Áreas centrais; Habitação de interesse social, PRIH.


Introdução

O centro de São Paulo é marcado por sérios e complexos conflitos territoriais. As habitações do tipo cortiço, por exemplo, cruzam parte considerável de sua história e ainda são presentes no cotidiano local. Também, ao longo dos anos, especialmente das últimas décadas, diversas tentativas de lidar com parte destes conflitos foram buscadas.

Em 2001, Marta Suplicy (PT) assume a prefeitura e desenvolve um programa integrado, chamado Morar no Centro, na tentativa de prover habitação para diversas faixas de atendimento referentes a grupos vulneráveis na área central de São Paulo. Este é um contexto de amplo diálogo democrático da elaboração do Plano Diretor Estratégico do município. O programa Morar no Centro incluía um programa de Locação Social, uma Bolsa Aluguel é um Programa de Cortiços. Era também composto por uma experiência pioneira no Brasil de reabilitação de porções – perímetros – da área central da cidade, assim como de projetos especiais de revitalização, como dos edifícios São Vito e Mercúrio.

Os PRIHs – Perímetros de Reabilitação Integrada do Habitat – são formulados com base em experiências europeias de reabilitação e partem do pressuposto de uma reabilitação de porções do território central levando em conta as potencialidades e características locais, assim como a manutenção da população. Outra característica central dessa “oportunidade de articulação de programas”1 era que a reabilitação acontecesse por pequenas intervenções integradas, oriundas de demandas da população local. Dentre os dez perímetros planejados no programa durante a gestão, somente dois foram parcialmente implementados: o PRIH Luz e o PRIH Glicério.

Apesar de não ser um programa de grande destaque na máquina pública, os PRIHs serviram de inspiração para os subsequentes programas de reabilitação de áreas centrais no âmbito federal pelo Ministério das Cidades. Buscavam a reabilitação de perímetros no tecido urbano, com a participação de parte relevante dos atores envolvidos, dentre estes os moradores locais, associação dos comerciantes, movimentos sociais e outras organizações atuantes no perímetro, entre outros. As equipes técnicas funcionaram como mediadores de recursos e oportunidades presentes no território, entendendo a reabilitação como um processo prioritariamente endógeno ao território.

Revisitamos os PRIHs, em especial o PRIH/LUZ, enquanto alternativa para a complexa questão habitacional no centro da cidade de São Paulo. Para isto, além desta introdução, apresentamos uma seção de inspirações, influências e contextualização dos PRIHs. Seguimos com uma última seção, mais ampla, que abarca a formulação e implementação do PRIH/LUZ. Encerramos com as considerações finais.

Inspirações, influências e contextualização dos PRIHs

Os PRIHs – Perímetros de Reabilitação Integrada do Habitat – foram pensados tendo exemplos europeus de intervenções em espaço urbano que tinham como característica essencial a participação e gestão democrática do território. As três principais referências europeias para os PRIHs foram: a reabilitação de bairros históricos em Lisboa; a reabilitação do “quartiere” de San Salvario, em Turim; além dos OPAHs e PACT-ARIM, na França (BONICENHA, 2014, p. 96). Pretendiam uma recuperação do tecido urbano e social que mantivesse a população local no perímetro. Para tal, adotava a noção de função social da propriedade e buscava a criação de instâncias participativas na reabilitação de porções do território pensados em sua relação com a cidade.

Para Filipe Lopes, arquiteto responsável por coordenar a reabilitação de Lisboa, a reabilitação urbana é:

uma estratégia de gestão urbana que procura requalificar a cidade existente, por intervenções diversas destinadas a valorizar as potencialidades sócio-económicas e funcionais para melhorar as condições de vida das populações residentes. Isto exige a melhoria das condições de habitabilidade do parque construído, mantendo a sua morfologia e valor patrimonial, a valorização da vida económica, cultural e social pelo desenvolvimento das actividades económicas, numa base de potenciação dos recursos endógenos, e pela melhoria dos equipamentos, infraestruturas e espaços públicos, mantendo, no entanto, a identidade e as características da área da cidade em causa e da sua população, que permanece no local (LOPES, 1995, p. 16, grifo nosso).

A manutenção da população local, segundo Lopes, seria uma característica essencial dos processos de reabilitação urbana. Além disso, percebe-se que, teoricamente, as reabilitações, pensam e incidem a cidade para além do lote, considerando os aspectos econômicos, culturais, sociais, ambientais, de modo a fomentar as potencialidades locais. De modo geral, há um interesse na “potenciação dos recursos endógenos” do território.

As experiências de Lisboa e Turim inspiraram a implementação, no caso dos PRIHs, de braços do poder público no território – os “Escritórios Antena”. No caso português, eram chamados de “Gabinetes Técnicos Locais” (GTLs) e eram bases locais do poder público com profissionais de diversas áreas responsáveis pela melhoria da qualidade de vida, condições ambientais, sociais e econômicas dos bairros.

Os PRIHs buscavam uma reabilitação sem os efeitos comuns de (re)valorização imobiliária que costumam causar a expulsão da população da área a ser reabilitada, além da gestão democrática e participativa do espaço urbano que incluía a população e outros atores locais.

Este é um contexto de busca por espaços democráticos de discussão e gestão do espaço urbano nas cidades brasileiras, que inicia-se principalmente no fim dos anos 1970, por diversos setores da sociedade civil – sindicatos, organizações não-governamentais, etc. – e ganha força quando da formulação e aprovação da Constituição de 1988. A aprovação da Constituição garantia a formação de conselhos municipais para a (co)gestão de políticas públicas, regulamentava a criação de Planos Diretores Municipais e trazia a ideia da função social da propriedade. Todos estes elementos foram essenciais para, em 2001, ser aprovado o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257), que regulamenta a criação de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS – um importante instrumento de regulação do solo urbano. Os PRIHs surgem nesse contexto democrático e de “uma salutar disputa pelo espaço da cidade” (VITALE, et al., 2005, p. 6).

Formulação e implementação dos PRIHs

Quando da eleição de Marta Suplicy, os movimentos sociais, em parceria com assessorias técnicas, pesquisadores, entre outros2, buscavam formas de intervenção em áreas centrais da cidade de São Paulo. Para tal, realizaram uma série de levantamentos. Tais levantamentos embasariam uma posterior formulação, por parte da SEHAB/COHAB, de “perímetros” passíveis de intervenção pública. Estas seriam áreas com grande concentração de cortiços e imóveis ou lotes vazios ou subutilizados.

Concomitantemente, dava-se o debate e a formulação do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo que contava com um tipo de elaboração mais democrática e participativa. Um dos instrumentos regulamentados pelo Plano Diretor, aprovado no mês de agosto de 2002, foi a incorporação de parte dos perímetros como ZEIS-3, previamente discutida no Plano Diretor Estratégico de 2002.

Originalmente, foram delimitados seis perímetros para os PRIHs, oriundos destes estudos preliminares: Cambuci (Glicério), Belém, Brás, Barra Funda, Santa Cecília e Luz. Posteriormente, foram acrescentados mais quatro perímetros: Belém II, Bom Retiro, Bela Vista e Ipiranga. Dentre os dez perímetros, somente os da Luz e Glicério foram parcialmente implementados (Figura 1).

Fig.1: Os PRIHs (Perímetros de Reabilitação Integrada do Habitat). Fonte: BONICENHA, 2014, p. 106.

Segundo Vitale, et al., os PRIHs tratavam-se da:

[...] tentativa de construção de uma nova forma de intervenção e gestão urbana democrática de áreas centrais, por meio da gestão compartilhada entre atores locais, com o objetivo de melhoria da qualidade de vida dos moradores, trabalhadores e usuários, através de ações integradas. Essa experiência se baseia na instalação de escritórios locais como extensão do poder público em territórios delimitados (2005, p. 1).

Os escritórios locais, que serviam como uma extensão do poder público dentro dos perímetros a serem reabilitados, foram chamados de “Escritórios Antena” – inspirados pelos GTLs de Lisboa. Cada um dos perímetros teve seu respectivo escritório antena, com uma coordenadoria responsável.

No caso do PRIH Luz, o EA era coordenado pela arquiteta Letizia Vitale. Os escritórios serviam como espaços de diálogo e interação entre o poder público, a população local e outros atores presentes no território. Através dos EA, as reuniões, workshops, palestras e outras atividades eram organizadas com a sociedade civil e difundidas para a população local.

O EA, por meio de parcerias, utilizava imóveis no perímetro para suas atividades, mas estava efetivamente localizado no Edifício Martinelli, dentro da SEHAB, no âmbito do programa “Morar no Centro” (BONICENHA, 2014, p. 102). A equipe dos EA era reduzida em relação ao quadro planejado para o funcionamento adequado. A solução encontrada para realizar os estudos e diagnósticos do perímetro foi a contratação de assessorias técnicas ao longo do processo. Se, por um lado, não acarretavam maior contratação de pessoal para o quadro de funcionários do poder público, por outro, a constante mudança de equipes dificultava as relações entre os técnicos e atores locais.

Entre as principais funções do EA, estavam a busca por instrumentos capazes de realizar um Diagnóstico Participativo da área, por meio do qual conheceriam as necessidades e demandas da população local. Por meio das demandas obtidas no Diagnóstico Participativo, buscava-se articular as ideias vindas de todos os grupos sociais e realizar um Planejamento Participativo. Por fim, seria função do EA identificar os recursos presentes no território, recursos estes sociais – os grupos organizados dentro dos perímetros – e urbanos – imóveis subutilizados, de interesse histórico e arquitetônico etc. (VITALE, et al., 2005). Este processo de construção entre as equipes, organizações que atuavam no perímetro e a população local, culminaria na formulação de um Plano Integrado de Intervenção (PII).

O programa foi alocado na Secretaria de Habitação (SEHAB), mas ia além de um programa habitacional, dialogando com diversas outras secretarias e departamentos. As dificuldades para o diálogo, os ritmos divergentes e os diferentes cronogramas de trabalho de cada secretaria foram causadores, como era de se esperar, de conflitos e limitadores na resolução de problemas (BONICENHA, 2014). Dentro da própria SEHAB, a pequena equipe dos PRIHs não foi plenamente incorporada ao corpo técnico, o programa não era considerado prioritário e não tinha visibilidade dentro da secretaria. Esta relação de quase informalidade foi mantida por muito tempo, sendo alterada somente quando da aprovação de um financiamento do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) para o programa (PADOVANI, 2005).

Implementação do PRIH Luz e os levantamentos iniciais do perímetro

O primeiro perímetro a ser implementado foi o PRIH Luz. O perímetro era delimitado pelas vias: avenida Tiradentes, rua João Teodoro, avenida do Estado e pela linha férrea (Figura 2). Justificava-se a escolha deste perímetro pelo grande número de cortiços, terrenos ou imóveis subutilizados que poderiam ser revertidos em habitação de interesse social e que fortaleceriam a manutenção da população local. Além disso, os arredores concentraram grandes somas de valores investidos, tanto pelo governo estadual quanto pelo federal, muitas das quais vinculadas ao BID para a revitalização do local.

Como primeiro passo para a implementação do programa, em julho de 2002, fez-se necessária uma etapa de conhecimento da realidade local, juntamente com o início do diálogo com a população local. Esta etapa preliminar foi denominada “Comunicação Social e Territorial”. Paralelamente, dois tipos de estudos foram realizados, sendo eles: o “Levantamento Físico-Imobiliário” e o “Levantamento Ambiental de Uso dos Espaços Públicos”. Foram realizados pelos Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos (LABHAB) e Laboratório de Paisagem, Arte e Cultura (LABPARC), ambos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo – FAU/USP (BONICENHA, 2014).

O Levantamento Físico-Imobiliário aconteceu por meio de fichas de cadastramento que continham fotos, informações técnicas e contato dos moradores. Assim, identificaram-se “oportunidades imobiliárias”3, além da atualização da situação imobiliária do Perímetro (VITALE, et al., 2005). O Levantamento Ambiental do Uso dos Espaços Públicos identificou características paisagísticas e ambientais dos espaços públicos locais – ruas sem saídas, largos, calçadas, praças – e analisou o uso destes espaços pela população.

Fig. 2: Vias limítrofes do PRIH Luz4. Fonte: BONICENHA, 2014, p. 121.

Apesar da proximidade com equipamentos públicos, como a Pinacoteca e o Jardim da Luz, tais equipamentos não faziam parte do cotidiano da população local, que se identificava mais com a “parte de baixo” do bairro. O Perímetro do PRIH Luz (Figuras 2 e 3) é cercado por vias que dificultam a interação e comunicação dos moradores e pedestres no perímetro com as áreas ao redor.

Sobre as propostas pensadas, a equipe do LABPARC da FAU-USP propunha intervenções substanciais, sem a necessidade de propostas vultuosas e que não fossem apenas paliativas. A respeito disso, a equipe buscava:

[...] atingir o principal alvo do trabalho que é favorecer o envolvimento das pessoas que moram, trabalham, estudam, enfim, que vivem nestes Perímetros, com o espaço coletivo, com a dimensão do bem público. Não é, portanto, necessário que a ação seja fisicamente grandiosa, basta que seja significativa no âmbito do lugar (BARTALINI; LIMA; PALLAMIN, 2005, p. 3).

Posteriormente, foram realizados o “Levantamento de Lideranças ou pessoas de referência”, assim como o “Mapeamento e contato com entidades atuantes no perímetro”. O EA contou com a parceria do Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos para a realização de reuniões que identificassem possíveis lideranças e na construção de um quadro da realidade local (MALVESE, 2006). Neste momento, foi detectada uma falta de conhecimento dos trabalhos de organizações desenvolvidos no território. Como resultado desta constatação, formou-se o “Fórum de Entidades do PRIH Luz e Subprefeitura da Sé”, que tinha como objetivo proporcionar um espaço de diálogo e articulação entre poder público e entidades não-governamentais (VITALE, et al., 2005).

Em seguida, foram realizadas “Oficinas de sensibilização e aproximação com a população local”. Estas oficinas constituíram o primeiro contato da população local com a ideia do programa de uma “reabilitação participativa”. Era realizada em duas partes distintas: em um primeiro momento, a população local, como protagonista do processo, discutia sobre as potencialidades e problemas locais; posteriormente, a população participava de “oficinas do futuro”, nas quais projetavam as expectativas para o bairro por meio da construção de maquetes de sucata (psicodrama com uso de objetos exteriores) (BONICENHA, 2014).

Esta primeira parte do processo de implantação do PRIH foi finalizada com a consolidação de um “Diagnóstico Participativo”, que levou em conta as informações obtidas com a população local aliadas aos estudos desenvolvidos pelos técnicos.

Depois desta primeira etapa, com demandas da população do PRIH, que incluía não apenas os moradores mas também os comerciantes locais5, foram iniciadas as fases de “Construção social – mobilização social” e de “Estudos de viabilidade”, que se dividiam em habitacionais e criação e/ou melhoria dos espaços livres para o lazer. Estas fases visavam a elaboração de um “Plano Integrado de Intervenção”, para a reabilitação do PRIH Luz (VITALE, et al., 2005).

Neste ponto, deu-se a construção do “Plano de Ação”. Sobre o Plano, Vitale, et al. afirmam:

O primeiro exercício prático de planejamento foi a construção de um Plano de Ação, relativo às primeiras duas prioridades eleitas, com a construção de uma agenda comum de curto, médio e longo prazos. A agenda inclui respostas-ações para os problemas existentes, analisados a partir das causas e de seus co-responsáveis. Sua construção foi acompanhada por dinâmicas de reconhecimento da interferência entre as diversas questões e de identificação dos atores necessários para a realização das ações. Com este exercício percebeu-se que muitas das respostas identificadas se viabilizariam a partir de ações ou “recursos” já existentes no próprio território. Para isso, era necessário apenas que fossem articuladas as ações do poder público, com iniciativas da própria população, das entidades e de instituições locais.

Esta fase foi importante, pois gerou uma mudança de postura da população envolvida, que começou a assumir um papel ativo de divulgação, estimulando os vizinhos a participarem nas atividades de discussão sobre o bairro. Outro desdobramento foi a participação de alguns moradores no Orçamento Participativo da região da Sé, com seis conselheiros do perímetro (2005, p. 17).

Em seguida ao “Plano de Ação”, deu-se a formulação e elaboração do PII – “Plano Integrado de Intervenção”.

O Plano Integrado de Intervenção e suas frentes de ações

A elaboração aconteceu em duas fases: uma primeira, formada por dinâmicas setoriais – com os comerciantes locais, entidades que atuam no perímetro e moradores de cortiços, entre outros. E uma segunda fase, que levava em conta as especificidades e complexidades das dinâmicas setoriais, de planejamento integrado.

Nesta fase, as instâncias participativas já estavam formatadas, porém, a atuação do EA era incompleta, afinal a participação da faixa mais excluída da população – moradores de cortiços – não havia sido satisfatoriamente alcançada (VITALE, et al., 2005). Em relação aos moradores de cortiços, Vitale et al. afirmam ainda:

Em plenárias direcionadas aos moradores de cortiços, pautadas em questões de melhoria e produção habitacional, foi estimulado o envolvimento desse grupo na reabilitação do perímetro. Os moradores de cortiço delinearam a própria modalidade de participação com a eleição de um representante por rua, garantindo assim o acompanhamento do processo em andamento. Este processo culminou na formação de uma Comissão de Representantes de Moradores de Cortiços e Pensões, cuja atuação contribuiu para a concepção e implementação da Política Municipal de Cortiços; a elaboração da cartilha Construindo Cidadania, visando à informação dos direitos dos moradores de cortiços; a realização do primeiro Curso de Capacitação para moradores de cortiços. A Comissão até hoje acompanha as intervenções do Plano Habitacional, componente do PII . (2005, p. 18)

Vemos, portanto, que mais uma vez, dentro das especificidades territoriais locais, tentou-se e logrou-se uma participação efetiva de toda a população envolvida na reabilitação do perímetro, pelo menos por um determinado período de tempo. Além disso, como apontado por Vitale, et al. (2005), mesmo após o término da gestão Suplicy, a comissão acompanhou intervenções do PII.

O Plano Integrado de Intervenção (Figura 3) formulado nesta etapa era composto de ações a serem tomadas em curto, médio e longo prazo. Além disso, dividia-se em três eixos de ações: o Habitacional, o de Melhoria Ambiental e o de Construção Social (BONICENHA, 2014).

No eixo Habitacional, levantamentos anteriores identificaram duas áreas subutilizadas, além de diversos edifícios vazios passíveis de serem transformados em empreendimentos de habitação social (HIS – Habitação de Interesse Social e HMP – Habitação de Mercado Popular).

Fig.3: Perímetro PRIH Luz e pontos de intervenções6 Fonte: BONICENHA, 2014, p. 142.

Os terrenos, que totalizavam cerca de 14.000m2 (ver PAR na legenda da Figura 3), localizados na Rua 25 de Janeiro e utilizados, em sua maioria, como estacionamentos ou galpões, foram adquiridos da Curia Metropolitana. A Curia Metropolitana é a principal proprietária de terras e propriedades no perímetro do PRIH Luz e aluga muitas dessas propriedades para os comerciantes locais (BONICENHA, 2014).

Para que a realização dos empreendimentos - o “primeiro [...] produzido com as regras de ZEIS-3” (TSUKUMO, 2007, p. 89) - fosse possível, o papel do EA foi fundamental. Vitale afirmou em entrevista que a equipe foi, em um primeiro momento, negociar com a Curia e, posteriormente, mobilizar um empreendedor interessado em construir7. Ao EA resultou o papel de ser um mediador – corpo a corpo, segundo depoimento em entrevista - na negociação que incluía a construtora ENGELUX, órgãos financiadores e os proprietários dos imóveis. Em relação ao crédito, a Caixa Econômica Federal usava o PAR (Programa de Arrendamento Residencial) e o Crédito Associativo para as unidades de HIS. Já para as unidades de HMP, a opção viabilizada pela Caixa era a do Crédito Associativo (BONICENHA, 2014).

Os estudos de viabilidade tinham como diretriz urbanística a promoção de novas dinâmicas urbanas na rua 25 de Janeiro, por meio do uso misto, do mix de classes e de uma ligação do empreendimento com a rua São Caetano, por meio de galerias no andar térreo. Dentre as diretrizes socioambientais, encontravam-se: o atendimento prioritário aos moradores de cortiços, aos trabalhadores locais e às famílias com renda entre 4 a 6 salários mínimos; parceria com os empreendedores para geração de emprego no perímetro; o fortalecimento das relações com as entidades atuantes no PRIH Luz; e a construção de empreendimentos de comércios e serviços para os moradores e usuários do perímetro (SILVA, 2006).

Apesar das negociações viabilizarem a construção dos empreendimentos, ocorreram mudanças em relação ao projeto original. O uso misto e a ligação de pedestres com a rua São Caetano, elementos que constavam nos estudos de viabilidade, foram alterados pela construtora por um modelo de condomínio mais difundido. A obtenção dos terrenos pela ENGELUX deu-se pelo valor de R$ 4.050.000,00. Em relação à área, o terreno original totalizava 14.346 m2, um total de 10.125 m2 da área prevista foi obtido. Nesta área, a ENGELUX construiu uma área total de 40.500 m2 utilizando-se de Coeficiente de Aproveitamento 4,0. Os estudos de viabilidade previam a construção de 370 unidades habitacionais de HIS, via PAR ou Crédito Associativo, e 250 unidades habitacionais de HMP, via Crédito Associativo (SILVA, 2006).

Com o fim da gestão Suplicy, as negociações mediadas pelo EA se perderam. A construtora prosseguiu com a construção de 673 unidades habitacionais, comercializadas no mercado imobiliário, inclusive tendo sido esgotadas em um fim de semana no Feirão da Casa Própria, porém, não atenderam a demanda para a qual foram construídas (TSUKUMO, 2007, p. 168-172).

Fig.4: Estudo de Viabilidade para implantação dos conjuntos e fotos recentes dos Empreendimentos construídos pela ENGELUX. Fonte: BONICENHA, 2014, p. 130.

Ainda no eixo habitacional, o plano incluía também a criação de um empreendimento de HIS na rua 25 de Janeiro, posteriormente chamado de “vilinha 25 de Janeiro”, em um antigo cortiço com mais de trinta anos de existência. O terreno, que havia sido adquirido em 1992 por uma associação de moradores, objetivava a construção de moradia em regime de mutirão. Com o PRIH, houve a necessária relação institucional para que o projeto fosse levado adiante e que 33 unidades habitacionais fossem construídas (TSUKUMO, 2007).

No eixo de Melhoria Ambiental, um dos grandes problemas do perímetro foi a ausência de áreas coletivas dedicadas à atividades ao ar livre. Segundo Bartalini, Lima e Pallamin (2005, p. 4), de toda a área do perímetro (280.000 m2), há somente uma de aproximadamente 1.000 m2, que se encaixa nesta descrição. Na prática, isso significa que 0,35% do total da área seriam de uso coletivo. Esta área (Número 8, na Figura 3) é localizada dentro de uma vila tombada (“Vila Economizadora”) e, apesar de fazer parte do perímetro em si, a Vila Economizadora apresenta uma dinâmica relativamente autônoma em relação ao restante do perímetro. Ainda para os autores, esta autonomia representaria na prática, que os outros moradores não teriam muito acesso ao local. Ainda, a própria localização da praça, num dos cantos extremos do perímetro e seu isolamento, dificultam o acesso de pessoas de outras áreas do perímetro que teriam fazer médios ou grandes deslocamentos.

Para sanar este problema de falta de áreas livres e de uso coletivo, pensou-se na utilização das ruas sem saída no perímetro – as que convergem para a via férrea - para que nesses pontos fossem criadas áreas de uso coletivo (Figura 5). Elaboraram-se projetos para três ruas sem saída. A ideia seria a de criação de espaços livres e de uso coletivo. No caso específico da rua Djalma Dutra, o projeto trabalhado com os moradores incluía a criação de uma área com brinquedos especialmente projetados para crianças, além de bancos e mesas para uso geral (BARTALINI; LIMA; PALLAMIN, 2005). Os projetos não foram realizados e as quadras das ruas sem saída servem atualmente prioritariamente como estacionamentos.

Fig. 5: Ruas sem saída no PRIH Luz (Djalma Dutra, São Lazaro e Possidônio8). Fonte: BONICENHA, 2014, p. 140

No caso da rua São Caetano, a “Rua das Noivas”, um projeto que seria financiado pelo BID requalificaria a primeira quadra da rua – a mais visível – aumentando o tamanho da calçada, por meio da retirada de vagas de estacionamento na rua, além da arborização do passeio público, colocação de bancos, lixeiras etc. (Número 3, na Figura 3).

A associação de comerciantes, que estava desativada, não participou do planejamento e discussões mas, ao ver a possibilidade de mudanças na rua, retomou suas reuniões e exigiu que a requalificação fosse voltada à rua como um todo. Houve um debate entre os comerciantes para a criação ou não de espaços nas calçadas, pois alguns sentiam que seriam prejudicados com a diminuição das vagas de estacionamento. Outros consideravam que colegas seriam favorecidos pelas “áreas verdes” que teriam em frente às suas lojas, mas, quase que de forma unânime, os comerciantes concordavam que mudanças na paisagem da rua seriam boas (BARTALINI; LIMA; PALLAMIN, 2005).

Na rua da Cantareira (Número 4 na Figura 3), pensou-se em um painel no pontilhão abaixo da ferrovia, que seria executado em parceria com moradores de rua. O painel não foi realizado.

Por fim, no eixo de Construção Social, composto pelo “Programa de Vivência e Gestão Participativa”, o programa tinha como objetivo formalizar o processo de participação social da comunidade local. Assim, as seguintes instâncias participativas foram configuradas: o Fórum das Entidades, Comissão de Representantes de Moradores de Cortiços, e o Comitê de Reabilitação. O Comitê de Reabilitação, que deveria atuar na área dos PRIHs, foi criado em decreto municipal (no 44.401) em 19 de fevereiro de 2004 (SÃO PAULO, 2004). Eram formados por 18 membros e um número igual de suplentes, e incluía moradores, representantes de entidades, representantes da SEHAB, proprietários de imóveis, entre outros.

Tinha as seguintes atribuições:

contribuir para a elaboração e implementação do Plano Integrado de Intervenção (PII); acompanhar a execução do Plano de modo a garantir e respeitar a vontade expressa pela população local; avaliar os resultados sociais e financeiros do Plano; promover ações comunitárias visando a valorização do patrimônio arquitetônico e humano local; propor e avaliar políticas públicas que contemplem as áreas de educação, saúde, habitação, limpeza urbana, lazer, cultura, assistência social, esporte e iluminação (SÃO PAULO, 2004, Art. 3º).

Os comitês teriam sido responsáveis por dar continuidade à reabilitação e sustentação do PII .

Com o término da Gestão Municipal de Marta Suplicy, em 2004, o Programa é interrompido. A respeito disso, o Dossiê de denúncias do Fórum Centro Vivo afirma o seguinte:

A paralisação causou a desmobilização dos atores locais, o descrédito nos entes governamentais e nas políticas públicas, bem como prejuízos financeiros decorrentes. As instâncias de gestão compartilhadas instituídas por decreto municipal, como o Comitê de Reabilitação do PRIH Luz, foram completamente desconsideradas (FÓRUM CENTRO VIVO, 2006, p. 23).

Os comitês, pensados para dar continuidade e sustentação à reabilitação local, não tiveram forças para se manter ativos após o término da gestão.

Apesar de sua pequena existência, os PRIHs serviram como forma de articular ações, tanto do poder público, quanto de entidades atuantes nos perímetros, na busca por uma reabilitação do perímetro. O caso da elaboração de projetos de renda, assim como de qualificação profissional para a população dos arredores, ou até mesmo a construção dos empreendimentos da rua 25 de Janeiro, mesmo a demanda inicial não tendo sido atendida, apontam para as possibilidades oriundas desta articulação de programas e atores. Deste modo, considera-se os PRIHs e o Morar no Centro importantes iniciativas políticas de reabilitação de áreas centrais de São Paulo.

Sendo assim, os PRIHs não podem ser entendidos como um programa estritamente habitacional. Sua grande riqueza estava na possibilidade de uma intervenção integrada além lote, que fomentava potencialidades locais.

Tecer cidades mais justas e menos desiguais não é tarefa fácil. No contexto atual, em que a municipalidade recorre à truculência e à higienização de partes do território central como busca de “melhorá-lo”, nos parece de grande relevância retomar experiências ricas que mostrem que outra cidade é possível.

Considerações finais

Os PRIHs surgiram dentro de um programa habitacional com diversas frentes de ação, chamado Morar no Centro, formulados na tentativa de requalificar o centro de São Paulo. Buscavam uma reabilitação integrada de perímetros em áreas degradadas com infraestrutura consolidada. O processo de reabilitação considerava as potencialidades locais, tanto por meio da articulação de programas do poder público, quanto pela articulação dos mais diversos recursos e agentes disponíveis no território, inclusive comerciantes, empreendedores, ONGs, movimentos sociais, etc..

Para uma maior articulação com o poder público, compreensão das demandas locais e de diálogo com a comunidade, foram instalados pontos de interlocução no território, chamados de Escritórios Antena. Os EAs enfrentaram escassez de profissionais, de recursos e de poder político dentro da máquina pública, por serem os PRIHs um programa marginal dentro da SEHAB.

A demarcação dos perímetros como ZEIS-3 foi a forma encontrada, na época, na tentativa de garantir que fossem construídas unidades de habitação social, a partir de uma visão que conciliou política habitacional com planejamento territorial e políticas urbanas. A priori, o programa defendia que a população local permanecesse no perímetro reabilitado e pudesse reivindicar e acompanhar futuras intervenções no local, por meio da formação de Comitês de Reabilitação. Um grande processo de construção e participação social culminaria na formação de Comitês, que não estavam estruturados de modo a garantir sua continuidade quando do término da gestão Suplicy.

As intervenções de cunho minimalista contavam, em sua elaboração, com a participação dos moradores, dos comerciantes e outros usuários do local, de modo que as demandas levantadas eram específicas para cada perímetro.

Dentre os resultados do programa, no caso do PRIH Luz, encontra-se a articulação institucional que permitiu a construção de três empreendimentos - dois de HIS e um de HMP -, totalizando, respectivamente, 403 unidades de HIS, divididas em dois empreendimentos, e 270 unidades de HMP. Apesar da obtenção dos terrenos, localizados na rua 25 de Janeiro, com valores abaixo do mercado, por conta da garantia de construção de habitação social na área de ZEIS-3, a demanda inicial para moradores locais, especialmente encortiçados, não foi atendida, tendo as unidades sido comercializadas em “Feirões da casa própria” e imobiliárias.

Se, por um lado, os PRIHs não obtiveram resultados vultuosos, por outro, apontam diversas perspectivas que têm sido pouco exploradas pelo Poder Público - dada a não recuperação do programa por gestões posteriores. De fato, no contexto atual de crescente interesse do mercado imobiliário pelo Centro de São Paulo, a inspiração dos PRIHs poderia guiar estratégias urbanas mais democráticas e que garantissem um direito à cidade mais abrangente. Entretanto, dentro da estrutura institucional que temos hoje, consideramos a (re)aplicação dos PRIHs de extrema dificuldade, sendo as maiores limitações, aquelas ligadas aos financiamentos, mas também à estrutura e cultura institucional, setorializada, departamentalizada e centralizadora.Apesar de entender o tecido urbano como uma rica trama marcada por diferentes e complexos dilemas urbanos, agentes e interesses, os PRIHs mostram também que os programas públicos apresentam diferentes limites para sua realização mesmo quando em um ambiente propício à implementação. No contexto atual, de maior “austeridade fiscal” por parte dos cofres públicos, a experiência dos PRIHs serve como inspiração na busca de uma maior articulação entre os recursos disponíveis no território na busca de cidades mais justas e menos desiguais. Fomentar os programas e recursos disponíveis é crucial para que as áreas centrais ao longo da metrópole estejam melhor articuladas ao tecido metropolitano e que as desigualdades sejam minimizadas no território. Utilizar e articular melhor os recursos, inclusive territoriais, é uma tarefa essencial para que possamos tecer cidades mais justas e sustentáveis.

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1Expressão adotada em entrevista por Helena Menna Barreto Silva, a então Coordenadora do Programa Morar no Centro (BONICENHA, 2014, p. 157).

2Para a lista completa dos movimentos sociais, assessorias técnicas e universidades: BONICENHA, 2014, p. 107.

3Oportunidades Imobiliárias, segundo Vitale, et al. (2005, p. 16) “define um conjunto de imóveis vazios, subutilizados ou para venda, que apresenta grande potencialidade de intervenção, transformando-os em HIS – habitação de interesse social e/ou HMP – habitação de mercado popular”

4As imagens do canto superior esquerdo para o canto inferior direito são, respectivamente: Rua João Teodoro, com muro da ROTA ao lado; Avenida Tiradentes com Estação da Luz ao fundo; pontilhão da Rua da Cantareira; e, Avenida dos Estados.

5Dentro do perímetro do PRIH Luz, encontra-se a Rua São Caetano, rua de comércio tradicional conhecida como a rua das noivas.

6Os números são referentes a: 1 – Rua João Teodoro; 2 – Rua João Teodoro; 3 – Rua São Caetano; 4 – Rua da Cantareira – pontilhão; 5 – Rua Djalma Dutra; 6 – Rua São Lázaro; 7 – Rua Possidônio Inácio; 8 – Praça (Vila Economizadora).

7Tanto Helena Menna Barreto, a então coordenadora do Programa Morar no Centro, quanto Letizia Vitale, comentaram em entrevistas que não se recordavam de como se deu o contato com o empresário interessado na realização dos empreendimentos.

8Respectivamente números 5, 6 e 7, na figura 3.

Rehabilitation of central areas

Rodrigo Cardoso Bonicenha, Francisco de Assis Comarú

Rodrigo Cardoso Bonicenha is geographer, Master in Planning and Territory Management. Professor at the University of Santo Amaro. He is Researcher at Federal University of ABC. He studies human geography, urban and regional planning and political geography.

Francisco de Assis Comarú is Doctor in Civil Engineer. He is Associate Professor of Planning and Territory Management Postgraduate Program, at Federal University of ABC. He is researcher at CEPEDOC Healthy Cities, of Public Health Faculty, of University of São Paulo; and Collaborator of the research group LABHAB, of University of São Paulo, and of Gaspar Garcia Center for Human Rights.


How to quote this text: Bonicenha, R. C. and Comarú, F. A. Rehabilitation of central areas in the city of Sao Paulo: revisiting the PRIH-Luz. V!RUS, 14. [online] Available at: <http://www.nomads.usp.br/virus/virus14/?sec=4&item=11&lang=en>. [Accessed: 12 August 2020].


Abstract:

Abstract

The PRIHs (Perimeters of Integrated Habitat Rehabilitation) were a pioneer urban rehabilitation experience in central areas of the city of São Paulo accomplished during Ms. Marta Suplicy Administration (2001-2004/PT). They had, as a foundation, social rehabilitation aimed at maintaining the local population and “potentiating the territory's endogenous resources”. An ‘Integrated Intervention Plan’ would be developed with proposals divided into three axes: housing, environmental improvement, and social construction. A committee with the local population would be responsible for the local management of the program and implementation and following-up of the proposals. Even though the PRIHs were discontinued from the end of Suplicy Administration, however, they constitute a rich rehabilitation experience in central areas of a peripheral metropolis. In a pioneering way, they understood the city as a complex fabric, composed of several actors, especially the local population. Beyond great works, they articulated resources and programs available in the territory itself. This paper seeks to revisit the PRIHs as a possibility for housing issues in São Paulo’s Central Area.

Keywords: Urban rehabilitation; Central areas; Social housing; PRIH.


1 Introduction

São Paulo’s center city is marked by severe and complexes territorial conflicts. The tenements-type dwellings, for example, cross a considerable part of its history and are still present in the local daily life. Also, over the years, especially in recent decades, several attempts to deal with some of these conflicts have been sought.

In 2001, Ms. Marta Suplicy (from the Workers' Party, or PT) assumed the city government and developed an integrated program, called “Morar no Centro” (Living in Downtown), in an attempt to provide housing for various vulnerable groups in São Paulo’s central area. It was a context of broad democratic dialogue in the elaboration of the Strategic Master Plan of the Municipality. The “Morar no Centro” Program included a Social Rental program, a Rent Grant and a program for tenements. It was also composed of a pioneering experience in Brazil of rehabilitation of portions - perimeters – of the central area of the city, as well as unique revitalization projects, such as the São Vito and Mercúrio buildings.

The PRIHs - Habitat Integrated Rehabilitation Perimeters - were formulated based on of European rehabilitation experiments and depart from the assumption of a recovery of parts of the central territory taking into account the local potentialities and characteristics, as well as the maintenance of the population. Another central feature of this "opportunity of programs articulation"1 was that rehabilitation should happen through small, integrated interventions, stemming from the demands of the local population. Among the ten perimeters planned in the program during the management, only two were partially implemented: PRIH Luz and PRIH Glicério.

Although not a prominent program on the public machine, PRIHs served as inspiration for following central areas rehabilitation programs at the Federal level by the Ministério das Cidades (Ministry of Cities). PRIHs sought the recovery of perimeters in the urban fabric, with the participation of a relevant part of the actors involved, among them the residents, association of merchants, social movements and other organizations operating in the perimeter, among others. The technical teams functioned as mediators of resources and opportunities present in the territory, understanding rehabilitation as a process mainly endogenous to the territory.

We revisit the PRIHs, especially the PRIH/Luz, as an alternative solution to the winding housing issue in São Paulo’s central city. In addition to this introduction, we present a section on inspirations, influences, and contextualization of PRIHs. We continue with a last, broader section, which covers the formulation and implementation of PRIH/Luz. We conclude with final considerations.

2 Inspiration, influences and contextualization of PRIHs

The PRIHs – Perimeters of Habitat Integrated Rehabilitation - were thought to have European examples of interventions in urban space that had as essential characteristic the social participation and democratic management of the territory. The three most important European references for PRIHs were: the rehabilitation of historic neighborhoods in Lisbon; the rehabilitation of the "quartiere" of San Salvario, in Turin; besides the OPAHs and PACT-ARIM, in France (Bonicenha, 2014, p.96). They intended a recovery of the urban and social fabric that kept the local population within the perimeter. To this end, it adopted the notion of the social function of property and sought the creation of participatory instances in the rehabilitation of portions of the territory thought of in its relationship with the city.

For Filipe Lopes, architect responsible for coordinating the rehabilitation of Lisbon, urban rehabilitation is:

‘[…] an urban management strategy that seeks to requalify the existing city by various interventions aimed at enhancing the socio-economic and functional potentialities to improve the living conditions of the resident population. This requires the improvement of the habitability conditions of the built park, maintaining its morphology and heritage value, valuing economic, cultural and social life through the development of economic activities, based on the enhancement of endogenous resources, and by the improvement of equipment, infrastructures And public spaces, maintaining, however, the identity and characteristics of the area of the city in question and its population, which remains in place’ (Lopes, 1995, p.16, our translation).

The maintenance of the local population, according to Lopes, would be an essential feature of urban rehabilitation processes. Besides, it is perceived that, theoretically, rehabilitations, think and influence the city beyond the lot, considering the economic, cultural, social and environmental aspects, in order to foster local potentialities. In general, there is an interest in the "potentiation of endogenous territory resources".

The experiences of Lisbon and Turin inspired the implementation, in the case of the PRIHs, of tentacles of the public power in the area - the "Antenna Offices". In the Portuguese case, they were called "Local Technical Offices" (GTLs), and they were local bases of the public power with professionals of diverse areas responsible for the improvement of the quality of life, environmental, social and economic conditions of the neighborhoods.

The PRIHs sought rehabilitation without the typical effects of real estate (re)valorisation that usually causes the expulsion of the population of the area to be rehabilitated, besides the democratic and participative management of the urban space that included the population and other local actors.

This period is a context of a search for democratic spaces for discussion and management of urban space in Brazilian cities, which began at the end of the 1970s by various sectors of civil society - trade unions, non-governmental organizations, etc. - and gained strength when formulating and approving the 1988 Constitution. The approval of the Constitution guaranteed the formation of municipal councils for the (co)management of public policies, regulated the creation of Municipal Master Plans and brought the idea of the social function of property. All these elements were essential to the approval of the “Estatuto das Cidades” (City Statute) in 2001 (Federal Law 10,257), which regulates the creation of Special Zones of Social Interest - ZEIS - an important instrument for the regulation of urban land. The PRIHs arise in this democratic context and of "a salutary dispute for the city's space" (Vitale, et al., 2005, p.6).

3 Formulation and implementation of PRIHs

When Marta Suplicy was elected, social movements, in partnership with technical advisors, researchers, among others, sought forms of intervention in central areas of São Paulo city. To this end, they conducted a series of surveys. Such studies would be based on a later formulation, by SEHAB/COHAB, of "perimeters" that could be intervened publicly. These would be areas with large concentration of tenements and real estate or empty or underutilized lots.

Concomitantly, the debate and the formulation of the Strategic Master Plan of the Municipality of São Paulo took place, which had a more democratic and participatory type of elaboration. One of the instruments regulated by the Master Plan, approved in August 2002, was the incorporation of part of the perimeters as ZEIS-3, previously discussed in the Strategic Master Plan of 2002.

Initially, six perimeters were delimited for the PRIHs from these preliminary studies: Cambuci (Glicério), Belém, Brás, Barra Funda, Santa Cecilia and Luz. Later, four further perimeters were added: Belém II, Bom Retiro, Bela Vista and Ipiranga. Among these ten perimeters, only those of Luz and Glicerio were partially implemented (Figure 1).

Fig. 1: The PRIHs (Perimeters of Integrated Habitat Rehabilitation). Source: Bonicenha, 2014, p.106.

According to Vitale et al., the PRIHs were:

‘[…] an attempt to build a new form of intervention and democratic urban management of central areas, through shared management among local actors, with the objective of improving the quality of life of residents, workers and users through integrated actions. This experience is based on the installation of local offices as an extension of public power in delimited territories’ (2005, p.1, our translation).

The local offices, which served as an extension of public power within the perimeters to be rehabilitated, were called "Antenna Offices" (EA) - inspired by the GTLs of Lisbon. Each of the perimeters had its respective antenna office, with a responsible coordinator.

In the case of PRIH Luz, the EA was coordinated by the architect Letizia Vitale. The offices served as spaces for dialogue and interaction among the public power, the local population and other actors present in the territory. Through the EA, the meetings, workshops, lectures and other activities were organized with civil society and disseminated to the local population.

The EA, through partnerships, used real estate in the perimeter for its activities but was effectively located in the Martinelli Building, within SEHAB, under the "Morar no Centro" program (Bonicenha, 2014, p.102). The EA team was reduced compared to the framework planned for proper functioning. The solution found to carry out the studies and diagnoses of the perimeter was the contracting of technical advisories throughout the process. If, on the one hand, there was no greater recruitment of staff to the public service, on the other hand, the constant change of teams made relations between local technicians and actors difficult.

Among the primary functions of the EA was the search for instruments able to perform a Participatory Diagnosis of the area, through which they would meet the needs and demands of the local population. Through the requirements obtained in the Participative Diagnosis, it was sought to articulate the ideas coming from all the social groups and to realize a Participative Planning. Finally, it would be the function of EA to identify the resources present in the territory, these social resources - the organized groups within the perimeters - and urban - underutilized properties, of historical and architectural interest, etc. (Vitale, et al., 2005). This process of construction among the groups, organizations that worked in the perimeter and the local population, would culminate in the formulation of an Integrated Intervention Plan (PII).

The program was allocated to the Housing Secretariat (SEHAB), but went beyond a housing program, dialoguing with several other secretariats and departments. Difficulties for dialogue, divergent rhythms, and different work schedules of each secretariat were, as might be expected, the cause of conflicts and limiters in solving problems (Bonicenha, 2014). Within SEHAB itself, the PRIH small team was not fully incorporated into the staff, the program was not considered a priority and had no visibility within the secretariat. This relationship of almost informality was maintained for a long time, being changed only when the IDB (Inter-American Development Bank) funding for the program was approved (Padovani, 2005).

3.1. Implementation of PRIH Luz and the initial surveys of the perimeter

The first perimeter to be implemented was PRIH Luz, delimited by the following routes: Avenida Tiradentes, Rua João Teodoro, Avenida do Estado and the railway line (Figure 2). The perimeter’s choice was justified by the significant number of underdeveloped tenements, land or real estate that could be reverted to social housing and that would strengthen the maintenance of the local population. Also, the surrounding areas concentrated large sums of money invested by both the state and federal governments, many of which are linked to the IDB to revitalize the area.

As a first step towards the implementation of the program, in July 2002, a stage of local reality knowledge was necessary, together with the beginning of the dialogue with the local population. This preliminary stage was called "Social and Territorial Communication". At the same time, two types of studies were carried out: "Physical-Real Estate Survey" and "Environmental Survey of Public Spaces Use". They have been conducted by LABHAB and Laboratory of Landscape, Art and Culture (LABPARC), both of the Faculty of Architecture and Urbanism of the University of São Paulo - FAU-USP (Bonicenha, 2014).

The Physical-Real Estate Survey took place through registration forms that contained photos, technical information, and contact of the residents. Thus, "real estate opportunities" were identified, as well as the Perimeter's housing situation (Vitale, et al., 2005). The Environmental Survey of the Use of Public Spaces identified landscape and environmental characteristics of local public spaces - streets without exits, wide streets, sidewalks, squares - and analyzed the use of these spaces by the population.

Fig. 2: PRIH Luz limiting roadways2. Source: Bonicenha, 2014, p.121.

Despite the proximity to public facilities, such as the Pinacoteca and Jardim da Luz, such equipment was not part of the daily life of the local population, who identified themselves more with the "lower part" of the neighborhood. The Perimeter of the PRIH Luz (Figures 2 and 3) is surrounded by pathways that hinder the interaction and communication of the residents and pedestrians in the perimeter with the surrounding areas.

Regarding the suggested proposals, the FAU-USP and LABPARC teams proposed substantial interventions, with no need of broad recommendations nor palliative. In this regard, the team sought:

‘[…] To achieve the main objective of the work that is to favour the involvement of the people who live, work, study, finally, who live in these Perimeters, with the collective space, with the dimension of the public good. Therefore, it is not necessary that the action be physically grandiose; it is enough that it is significant within the place’ (Bartalini, Lima and Pallamin, 2005, p.3, our translation).

Successively, the "Survey of Leaders or people of reference" was carried out, as well as the "Mapping and contact with entities operating in the perimeter". The EA relied on the partnership of the Gaspar Garcia Center for Human Rights to hold meetings that identified possible leaderships and the construction of a local reality framework (Malvese, 2006). At the moment, a lack of knowledge of the work of organizations developed in the territory was detected. As a result of this observation, the "Forum of Entities of the PRIH Luz and Sé sub-municipality" was formed, with the objective of providing a space for dialogue and articulation between public authorities and non-governmental entities (Vitale, et al., 2005).

Afterward, "Awareness-raising and approximation workshops with the local population" were held. These workshops were the first contact with the local population with the idea of a "participatory rehabilitation" program. They were carried out in two distinct parts: at first, residents, as protagonists of the process, discussed local potentialities and problems. They later participated in "workshops of the future", in which they projected their expectations for the neighborhood through the construction of scrap models (psychodrama with the use of external objects) (Bonicenha, 2014).

This first part of the PRIH implementation process was finalized with the consolidation of a "Participative Diagnosis", which took into account the information obtained with the local population and the studies developed by the technicians.

After this first stage, with demands from the PRIH population, which included not only the residents but also the local merchants, the phases of "Social construction - social mobilization" and "Feasibility studies", which were divided into housing and creation and improvement of free spaces for leisure. These phases were aimed at the elaboration of an "Integrated Intervention Plan" for the rehabilitation of PRIH Luz (Vitale, et al., 2005).

At this point, the "Plan of Action" was built. About the Plan, Vitale et al. affirm:

‘The first practical exercise in planning was the construction of a Plan of Action, related to the first two priorities chosen, with the construction of a common agenda of short, medium and long term. The agenda includes response-actions to existing problems, analysed from the causes and their co-responsibility. Its construction was accompanied by dynamics of recognition of the interference between the various issues and the identification of the actors needed to carry out the actions. With this exercise it was realized that many of the answers identified would be feasible from actions or "resources" already existing in the territory itself. For that, it was only necessary that the actions of the public power be articulated, with initiatives of the population itself, of the local entities and institutions.

This phase was important, as it generated a change in the position of the population involved, which began to take an active role of spreading, encouraging the neighbours to participate in the activities of discussion about the neighbourhood. Another expansion was the participation of some residents in the Participative Budget in the region, with six perimeter advisors’ (2005, p.17).

Following the "Plan of Action", the formulation and elaboration of the IIP - "Integrated Intervention Plan" took place.

3.2 The Integrated Intervention Plan and its fronts of action

The elaboration took place in two phases: a first, formed by sectorial dynamics - with local merchants, entities that work in the perimeter and residents of tenements, among others. And a second phase, which took into account the specificities and complexities of sectorial dynamics of integrated planning.

In this phase, the participatory bodies were already formatted, however, the performance of the EA was incomplete, after all the participation of the most excluded group of the population - residents of tenements - had not been satisfactorily achieved (VITALE et al., 2005). In relation to residents of tenements, Vitale et al. affirm:

‘In plenary sessions aimed at residents of tenements, based on issues of improvement and housing production, the involvement of this group was stimulated to participate in the rehabilitation of the perimeter. The residents of tenements delineated the own modality of participation with the election of a representative by street, thus assuring the follow-up of the process in progress. This process culminated in the formation of a “Commission of Representatives of Residents of Tenements and Pensions”, whose work contributed to the design and implementation of the Municipal Policy of Tenements; the elaboration of the booklet “Building Citizenship”, aiming at the information of the rights of the inhabitants of tenements; the realization of the first Training Course for residents of tenements. The Commission to date follows the interventions of the Housing Plan, which is part of the IIP’ (2005, p.18).

We see, therefore, that once again, within the local territorial specificities, an effective participation of the entire population involved in the rehabilitation of the perimeter has been attempted and achieved, at least for a period. Moreover, as pointed out by Vitale et al. (2005), even after the end of Suplicy Administration, the committee monitored IIP interventions.

The Integrated Intervention Plan (Figure 3) formulated in this stage was composed of actions to be taken in the short, medium and long term. Besides, it was divided into three axes of actions: Housing, Environmental Improvement and Social Construction (Bonicenha, 2014).

In the Housing axis, previous surveys identified two underutilized areas, as well as several empty buildings that could be transformed into social housing projects (HIS - Housing of Social Interest and HMP - Housing of Popular Market).

Fig. 3: Perimeter of PRIH Luz and intervention spots3. Source: Bonicenha, 2014, p.142.

The lots, which totaled about 14,000m2 (see PAR in the legend of Figure 3), located on Rua 25 de Janeiro and used, for the most part, like parking lots or sheds, were purchased from Curia Metropolitana. The Curia Metropolitana is the leading land and property owner in the perimeter of PRIH Luz and rents many of these properties to local merchants (Bonicenha, 2014).

For the construction of the buildings - the "first [...] produced under ZEIS-3 rules" (Tsukumo, 2007, p.89) to be possible, the role of EA was fundamental. Vitale said in an interview that the team was, initially, to negotiate with the Curia and later to mobilize an entrepreneur interested in building. To the EA, was left the role of being a mediator – melee, according to the testimony in an interview - on the negotiation that included the construction company ENGELUX, financing agencies and property owners. Concerning credit, Caixa Econômica Federal used the PAR (Residential Lease Program) and the Associative Loan for the HIS units. For the HMP units, the option made possible by Caixa was that of Crédito Associativo (Bonicenha, 2014).

The feasibility studies had as urban planning the promotion of new urban dynamics in Rua 25 de Janeiro, through mixed use, the mix of classes and a connection of the building with Rua São Caetano, through galleries on the ground floor. Among the socio-environmental guidelines were: the priority attention to tenement residents, local workers and families with income between 4 and 6 minimum wages; Partnership with entrepreneurs to generate employment in the perimeter; the strengthening of relations with the entities operating in the PRIH Luz; and the construction of businesses and services for residents and users of the perimeter (Silva, 2006).

Although the negotiations made feasible the construction of the projects, there were changes about the original project. The mixed use and the connection of pedestrians with Rua São Caetano, elements that were included in the feasibility studies, were altered by the construction company for a more widespread condominium model. The acquisition of land by ENGELUX was for the amount of R$ 4,050,000.00. Concerning the area, the original terrain totaled 14,346 m2, a total of 10,125 m2 of the expected area was obtained. In this area, ENGELUX has built a total area of 40,500 m2 using Coefficient of Utilization 4.0. The feasibility studies foresaw the construction of 370 housing units of HIS, via PAR or Associative Credit, and 250 homes of HMP, via Crédito Associativo (Silva, 2006).

By the end of Suplicy Administration, mediated negotiations by EA were lost. The construction company continued with the construction of 673 housing units, marketed in the real estate market, including having been sold out in a weekend at the “Feirão da Casa Própria”, but did not meet the demand for which they were built (Tsukumo, 2007, pp.168-172).

Fig. 4: Feasibility Study for the implementation of the recent sets and photos of the buildings constructed by ENGELUX. Source: Bonicenha, 2014, p.130.

Concerning the housing axis, the plan also included the creation of a HIS building on Rua 25 de Janeiro, later called "Vilinha 25 de Janeiro", in an old tenement with more than thirty years of existence. The land, which had been acquired in 1992 by an association of residents, aimed at building housing on a joint effort (mutirão). With the PRIH, there was a significant institutional relationship for the project to be carried out and 33 housing units to be built (Tsukumo, 2007).

In the Environmental Improvement axis, one of the biggest problems of the perimeter was the absence of collective areas dedicated to outdoor activities. According to Bartalini, Lima, and Pallamin (2005, p.4), out of the entire area of the perimeter (280,000 m2), only one of approximately 1,000 m2 fits this description. This means that 0.35% of the total area would be of collective use. This area (Number 8 in Figure 3) is located within a heritage village ("Vila Economizadora") and, although it is part of the perimeter itself, Vila Economizadora presents a relatively autonomous dynamic about the rest of the perimeter. Concerning the authors, this autonomy would represent in practice, that the other residents would not have much access to the place. Moreover, the location of the square itself, in one of the extreme corners of the perimeter and its isolation, make it difficult for people access from other areas of the perimeter that need medium or large walks to reach the square.

To solve this problem of lack of free areas and collective use, it was considered the use of the dead-end streets in the perimeter - those converging to the railroad - to create mutual sharing in these areas (Figure 5). Projects were developed for three dead-end streets. The idea would be to create free spaces and collective use. In the particular case of Rua Djalma Dutra, the project worked with the residents included the creation of an area with specially designed toys for children, as well as benches and tables for general use (Bartalini, Lima and Pallamin, 2005). The projects have not been carried out, and the dead-end streets currently serve as parking lots.

Fig. 5: Dead-end streets in the PRIH Luz perimeter (Djalma Dutra, São Lazaro e Possidônio4). Source: Bonicenha, 2014, p.140

In the case of Rua Sao Caetano, the "Brides’ street", a project that would be financed by the IDB would requalify the first block of the street - the most visible - increasing the size of the sidewalk, by withdrawing parking spaces on the street, in addition to Public park afforestation, laying of benches, dumpsters, etc. (Number 3 in figure 3).

The merchants' association, which was disabled and did not participate in the planning and discussions, but when it realized the possibility of changes in the street, it resumed its meetings and demanded the requalification be turned into the street as a whole. There was a debate among merchants about whether or not to create spaces on the sidewalks, as some felt that they would be hampered by the reduction of parking spaces. Others considered that colleagues would be favored by the "green areas" they would have in front of their shops, but almost unanimously, merchants agreed that changes in the street landscape would be good (Bartalini, Lima and Pallamin, 2005).

In Cantareira Street (Number 4 in figure 3), it was thought of a panel in the underpass below the railroad, which would be executed in partnership with street dwellers. The panel was not executed.

Finally, in the Social Construction axis, composed of the "Living and Participatory Management Program", the program aimed to formalize the process of social participation of the local community. Thus, the following participatory bodies were set up: the Forum of Entities, the Commission of Representatives of Residents of Tenements, and the Rehabilitation Committee. The Rehabilitation Committee, which was supposed to work in the area of PRIHs, was created by municipal decree (No. 44,401) on February 19, 2004 (São Paulo, 2004). They were composed of 18 members and an equal number of replacements, included residents, representatives of entities, representatives of SEHAB, property owners, among others.

It had the following attributions:

‘[…] to contribute to the elaboration and implementation of the Integrated Intervention Plan (IIP); Monitor the implementation of the Plan in order to guarantee and respect the will expressed by the local population; evaluate the social and financial results of the Plan; promote community actions aimed at valuing the local architectural and human heritage; propose and evaluate public policies covering the areas of education, health, housing, urban cleaning, leisure, culture, social assistance, sports and lighting’ (São Paulo, 2004, art. 3, our translation).

The committees would have been responsible for continuing the rehabilitation and sustainability of the IIP.

With the end of the Municipal Management of Marta Suplicy, in 2004, the Program is interrupted. Regarding this, the Dossier of Complaints by the Fórum Centro Vivo states the following:

‘The paralysis caused the demobilization of local actors, discrediting government entities and public policies, as well as financial losses. Shared management bodies instituted by municipal decree, such as the PRIH Luz Rehabilitation Committee, were completely disregarded’ (Fórum Centro Vivo, 2006. p.23).

The committees designed to give continuity and support to local rehabilitation did not have the strength to remain active after the end of management.

In spite of its small existence, the PRIHs served as a way of articulating actions, both of the public power, and of entities operating in the perimeters, in the search for a rehabilitation of the perimeter. The case of the elaboration of income projects, as well as of professional qualification for the population of the surroundings, or even the construction of the buildings of the Rua 25 de Janeiro, even though the initial demand was not met, point to the possibilities arising from this articulation of Programs and actors. In this way, the PRIHs and “Morar no Centro” are considered important political initiatives of rehabilitation of central areas of São Paulo.

Thus, PRIHs can not be understood as a strictly housing program. Its great wealth was the possibility of an integrated intervention beyond lot, which fomented local potentialities.

Weaving fairer, and less unequal cities is not an easy task. In the present context, in which the municipality resorts to the truculence and the social cleansing of parts of the central territory as a search to "improve it", it seems to us of great relevance to revisit rich experiences that show that another city is possible.

4 Final considerations

The PRIHs arose within a housing program with several fronts of action, called “Morar no Centro”, formulated in an attempt to requalify São Paulo’s center. They sought an integrated rehabilitation of perimeters in degraded areas with consolidated infrastructure. The recovery process considered local potential, both through the articulation of public power programs and through the articulation of the most diverse resources and agents available in the territory, including traders, entrepreneurs, NGOs, social movements, etc.

For more articulation with the public power, understanding of local demands and dialogue with the community, interlocution points were installed in the territory, called Antenna Offices (EA). The EAs faced shortages of professionals, resources and political power within the public machine because PRIHs are a marginal program within SEHAB.

The demarcation of the perimeters as ZEIS-3 was the form found, at the time, in an attempt to ensure that social housing units were constructed, based on a vision that reconciled housing policy with territorial planning and urban policies. A priori, the program advocated that the local population remain in the rehabilitated perimeter and could claim and follow future interventions in the place, through the formation of Rehabilitation Committees. A great process of construction and social participation would culminate in the formation of Committees, which were not structured to guarantee their continuity when the Suplicy management ended.

The minimalist interventions had in their elaboration the participation of the residents, merchants and other users of the place, so that the demands raised were specific to each perimeter.

Among the results of the program, in the case of PRIH Luz, is the institutional articulation that allowed the construction of three projects - two of HIS and one of HMP -, totaling 403 HIS units, divided into two projects, and 270 units of HMP. Despite the acquisition of the land, located at Rua 25 de Janeiro, with values below the market price, due to the guarantee of social housing construction in the ZEIS-3 area, the initial demand for residents, especially tenement residents, was not met, and the units were marketed in "Household Fairs" by real estate agents.

If, on the one hand, the PRIHs did not obtain significant results, on the other hand, they point out several perspectives that have been little explored by the Public Power - given the non-recovery of the program by subsequent administrations. Indeed, in the current context of growing interest in the real estate market in São Paulo’s center, the inspiration of the PRIHs could guide to more democratic urban strategies and guarantee an absolute right to the city. However, within the institutional structure that we have today, we consider the (re)application of the PRIHs of extreme difficulty, with the greatest limitations being those related to financing, but also to institutional, sectoral, departmentalized and centralizing structure and culture.

In spite of understanding the urban fabric as a vibrant thread marked by different complex urban dilemmas, agents, and interests, PRIHs also show that public programs have different limits for their application even when in an environment advantageous to implementation. In the current context of greater "fiscal austerity" on the part of the public coffers, the experience of the PRIHs serves as inspiration in the search for a greater articulation between the available resources in the territory in search of cities juster and less unequal. Fostering available programs and resources is crucial so that central areas along the metropolis are better articulated to the metropolitan fabric and that inequalities are minimized in the territory. Using and better articulating resources, including land resources, is an essential task for us to weave fairer and more sustainable cities.

References

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1Expression used in an interview by Helena Menna Barreto Silva, the “Morar no Centro” Program coordinator (Bonicenha, 2014, p.157)

2The images from the upper left corner to the lower right corner are respectively: Rua João Teodoro, with the ROTA wall by the side; Avenida Tiradentes with Estação da Luz on the background; Rua da Cantareira underpass; and, Avenida dos Estados.

3The numbers refer to: 1 – Rua João Teodoro; 2 – Rua João Teodoro; 3 – Rua São Caetano; 4 – Rua da Cantareira – underpass; 5 – Rua Djalma Dutra; 6 – Rua São Lázaro; 7 – Rua Possidônio Inácio; 8 – Square (Vila Economizadora).

4Respectively numbers 5, 6 and 7 on Figure 3.